Инструмент влияния, или "Клапан для сброса пара"

Ольга Шиганова, Новосибирск

В Докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию и материалах Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (UNCED-92) подчеркивается, что нужны новые подходы к решению проблем окружающей среды. Для начала нужно научиться всесторонне оценивать, как те или иные действия повлияют на человека и его среду обитания. Важно, чтобы оценка последствий проводилась до принятия решения о начале деятельности; в процессе принятия решений должна участвовать, кроме профессионалов и властей, общественность.

Право российских граждан на благоприятную окружающую среду прописано в ряде государственных законодательных актов:

- Конституции Российской Федерации;

- Законе РФ "Об охране окружающей природной среды";

- Законе РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

- Законе РФ "О радиационной безопасности населения";

- Законе РФ "Об экологической экспертизе";

- "Градостроительном кодексе РФ" и др.

И все же пока единственной узаконенной формой доступа общественности к экологической информации и участию в процессе принятия экологически значимых решений является общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ). Ее формат определен законом "Об экологической экспертизе". Все остальные акты остаются декларативными, поскольку в них нет ни механизмов участия граждан в процессе принятия решений, ни способов получения экологической информации.

Экологическая экспертиза определяется как установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Одним из принципов экологической экспертизы, прописанных в ФЗ "Об экологической экспертизе", является гласность, т.е. участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения.

Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе граждан и общественных организаций, основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставом, является охрана окружающей природной среды. Однако в уставе этих организаций должна значиться задача организации и проведения экологической экспертизы, а сами организации должны быть зарегистрированы.

Заключение ОЭЭ носит рекомендательный характер и приобретает юридическую силу лишь в случае его утверждения специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы.

В г. Новосибирске опыт проведения общественной экологической экспертизы связаны с двумя проектами:

- строительство крематория;

- строительство Детской железной дороги в лесопарковой зоне Заельцовского района.

Инициаторами проведения ОЭЭ проекта строительства крематория были сами заказчики этого объекта. Площадка под строительство располагалась за городской чертой на территории, где находились бывшие складские помещения. Их предполагалось перепрофилировать.

Детская железная дорога проектировалась в рекреационной зоне г. Новосибирска, занятой зелеными насаждениями, т.е. на территории, для которой существует законодательное ограничение хозяйственной деятельности. Этот проект привлек столь пристальное внимание общественности не случайно.

Общая площадь всех насаждений Новосибирска, включая лесные участки в черте города, составляет 16,2 тыс. га, или около 34% от всей городской территории. Обеспеченность насаждениями составляет 9,2 м²/чел. (при нормативной величине - 27 м²/чел.). Более половины районов города обеспечено зелеными насаждениями в 6-7 и более раз меньше норматива. В городе нет полноценного водоохранного, санитарно-защитного и другого озеленения специального назначения (ветро-, снего-, шумо-, пылезащитного), а рекреационное озеленение в лесопарках - бесхозное. Удельная обеспеченность горожан пригородными лесами (с учетом также и постоянного роста численности населения города до 1990 года) за 50 лет снизилась более чем в 35 раз и составляет сегодня всего 0,02 га/чел. Сократились и объемы ежегодных лесохозяйственных и лесовосстановительных мероприятий, не ведётся строительство парков, лесопарков. При отсутствии утвержденного Генерального плана развития города и утвержденного проекта парколесоустройства городских лесов существует много возможностей для точечной застройки и строительства объектов в лесопарковых зонах. Хотя по закону все такие проекты обязаны проходить государственную экологическую экспертизу, существует много путей (особенно через органы муниципального самоуправления) обойти эту процедуру.

В связи с этим МОЭФ "ИСАР-Сибирь" и НОО "Восхождение" решили инициировать общественную экологическую экспертизу проекта строительства Детской железной дороги в Заельцовском парке. При проведении экспертизы мы не только опирались на законодательные и нормативные требования для государственной экологической экспертизы, но и привлекали положения и инструкции, действующие на уровне субъекта федерации. Они разработаны государственными органами управления природными ресурсами и охраны окружающей среды по Новосибирской области.

Оценивая положительно социальную значимость строительства детской железной дороги в рекреационной зоне города рядом с Новосибирским зоопарком, эксперты, тем не менее, посчитали необходимым дать отрицательное заключение по проектным решениям.

Вот основные выводы из сводного заключения ОЭЭ: "По результатам представленных материалов экспертная комиссия считает, что представленные материалы:

- не соответствуют требованиям, установленным правовыми нормативными актами РФ по вопросам охраны окружающей среды (Лесной Кодекс РФ, ФЗ №22 от 29.01.97; ФЗ "Об экологической экспертизе", №174-ФЗ от 23.11.95; Закон НСО "Земли особо охраняемых природных территорий и объектов Новосибирской области" от 15.06.95 №21-ОЗ, "Правила содержания, охраны и воспроизводства зеленых насаждений в г. Новосибирске" (Решения Городского Совета г. Новосибирска № 268 от 18.06.03), Постановления Правительства РФ № 177 от 31.03.2003, Приказа Госкомэкологии № 372 от 16.05.2000, Постановления Правительства РФ N 77 от 28.01.1993 и др);

- в принятых проектных и технических решениях реализация строительства дорожного центра подготовки специалистов массовых профессий в г. Новосибирске (Детская железная дорога, II вариант) не допустима (Закон НСО "Земли особо охраняемых природных территорий и объектов Новосибирской области" от 15.06.95 №21-ОЗ, "Правила содержания, охраны и воспроизводства зеленых насаждений в г. Новосибирске" (Решения Городского Совета г. Новосибирска № 268 от 18.06.03)."

Итак, была ли необходимость в проведении ОЭЭ проекта строительства Детской железной дороги в лесной зоне города? Насколько значимо было участие общественности?

Как один из участников экспертной комиссии замечу, что проект был "сырой". Вероятно, участие мэра при закладке камня на месте строительства настолько вдохновило заказчика (Западно-Сибирскую железную дорогу), что он не посчитал необходимым разрабатывать проект в соответствии с действующим законодательством и нормативными актами. И проектные решения, и обосновывающие их материалы, особенно по оценке воздействия на окружающую среду, в первых вариантах были самым "слабым звеном" заказчика. Проектировщиками полностью игнорировались регламентирующие документы и природоохранное законодательство, как федерального уровня, так и местного. В первом варианте общая площадь объекта строительства (14.08 га) была соизмерима с площадью микрорайона "Родники" (12 га). В первом варианте проекта полотно дороги идет по особо охраняемой территории - Ботаническому лесничеству!

После ее проведения экспертизы проектные решения изменялись заказчиком неоднократно. Следует заметить - в сторону значительного снижения нагрузки на лес. Результатом проведения ОЭЭ стало кардинальное изменение проекта. Полотно дороги сократили в длину (почти в три раза!) и в ширину, отказались от строительства хранилищ дизельного топлива и др.

Но общественникам не удалось добиться самого главного - отказа от строительства крупных объектов в лесопарковых зонах.

При отсутствии нормативов, регламентирующих хозяйственную деятельность в лесопарковых зонах города, последнее слово сегодня всегда останется за руководителями органов местного самоуправления - городскими властями. Действующие природоохранные законы принятие решения оставили за чиновниками.

Приводим апробированные и использованные нами тактические рекомендации, предложенные участниками семинара, проведенного Центром "Эколайн" для общественных организаций.

1. При организации ОЭЭ следует взаимодействовать в первую очередь с заказчиком. Поскольку при сложной схеме финансирования идентифицировать заказчика не всегда просто, необходимо установить заказчика путем официальных запросов.

2. Установление отношений сотрудничества с Администрацией и органами Комприроды чрезвычайно важно для успешной работы ОЭЭ.

3. Общественная экологическая экспертиза не должна создавать тупиковых ситуаций. Заключение ОЭЭ, помимо выходов о целесообразности намечаемой деятельности (которые могут быть, например, отрицательными), должно содержать раздел "Рекомендации".

4. После завершения ОЭЭ важно продолжать работу, отслеживая выполнение принятых решений, в частности - выполнение рекомендаций ОЭЭ. Общественный контроль является важной частью общественной активности в отношении намечаемого проекта.