Монголия: краткая история закона с длинным именем

Горнорудная лихорадка 

Еще в законе «Их засаг», т. е. «Великом законе» Чингисхана, сказано: «Карать казнью всех, кто посмеет осквернять реки и источники, так как они оскверняют святыню». Следует помнить, что в те далекие времена в связи с ошеломляющим успехом завоеваний в сердце степи сосредоточилось существенно больше населения, чем могло устойчиво прокормиться. Требовались все возрастающие объемы импорта и жесткие правила для поддержания базовых систем жизнеобеспечения. В начале XXI века данная норма древнего закона снова востребована монгольским обществом как закономерная реакция на процессы глобализации. 

 

Монголия известна главным образом как родина кочевников-скотоводов. Но в этой стране с небольшим, трехмиллионным, населением происходят серьезные перемены. Весь инвестиционный мир с огромным интересом присматривается к возможностям, открывающимся в Монголии с ее неосвоенными минеральными ресурсами, потенциальная стоимость которых, по оценке гонконгского инвестиционного банка Eurasia Capital, составляет 1,3 трлн долларов. По прогнозам аналитиков банка Eurasia Capital, к 2020 году ВВП страны может вырасти с 5 до 30 млрд долларов США только за счет национальных природных ископаемых. На Монголию (или, по выражению некоторых инвесторов, «Майнголию» (Minegolia) от английского слова «mine» – рудник) оказывается сильнейшее давление, чтобы активизировать освоение ею своих природных ресурсов. Это отражает принятый руководством страны курс на полную смену парадигмы развития. Раньше у части монгольских племен ковырять мать-землю даже острыми носками сапог считалось грехом. С февраля 2010 года каждый гражданин страны получает свою долю (20 000 тугриков в месяц) природной ренты – доходов от горных разработок. Цель этой популистской меры – снизить градус общественного недовольства различными негативными последствиями развития «горнорудного капитализма», прежде всего, недовольства ростом имущественного и социального расслоения общества и разрушением среды обитания. 

 

За 20 лет правительство выдало горнорудным компаниям лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых на площади, составляющий 44–52% от всей территории Монголии. В 1997 году вышел крайне либеральный закон «О полезных ископаемых», который пролоббировали частные компании. Горная лихорадка привела к массовому отлучению пастухов от своих родовых пастбищ, так как права на пастьбу скота у кочевников юридически не закреплены. Наибольшему разрушению подверглись речные долины, в основном в ходе варварской добычи россыпного золота, вода многих рек стала мутной и непригодной для водопоя далеко вниз по течению. Многие пастушеские семьи были вынуждены продать скот и сами наняться чернорабочими на прииски или уйти в города. Непропорционально много горных разработок было приурочено к лесным территориям, которые занимают всего 9% площади страны. Первое десятилетие XXI века было засушливым, многие реки и озера пересохли, и в ряде случаев монгольские специалисты и местные жители связывают это с последствиями масштабной добычи полезных ископаемых в верховьях рек, особенно добычи россыпного золота. 

 

Трансграничные последствия горнорудных работ также существенны. По оценкам ученых Московского государственного университета и Байкальского института природопользования, участников экспедиции «Селенга – Байкал – 2011», только в результате недели летних ливней в речную систему Селенги попало 30 т «твердого материала» с территории золотых приисков, расположенных в верхнем течении р. Орхон, правого притока Селенги. Шлейф мутности распространился по речной системе вплоть до нижнего течения Селенги, что подтверждают как проведенные полевые наблюдения, так и сценарные гидравлические расчеты. Наиболее неблагоприятная в экологическом плане ситуация складывается в бассейне реки Туул, где расположен город Улан-Батор и крупное месторождение золота Заамар, и в верхнем течении рек Орхон и Хара-Гол за счет расположенных здесь месторождений полезных ископаемых. Именно эти объекты становятся основным источником поступления загрязняющих веществ в бассейн реки Селенга и в последующем в озеро Байкал. Основными трансграничными реками, где ведутся активные горные разработки и есть угроза воздействий на соседние страны, являются Селенга, Онон, Ульдза, Керулен, Булган. 

 

Кроме частных добывающих компаний из России, Китая, Австралии и Японии (всего в Монголии работают добывающие компании из 23 стран), одной из главных рабочих сил являются так называемые «ниндзя», или «черные копатели». Первоначально этой теневой деятельностью в Монголии занимались приезжие китайцы. Позже из этой экономической ниши их вытеснили сами монголы. Сейчас эта деклассированная прослойка общества Монголии насчитывает приблизительно 100 000 человек. Это бывшие скотоводы, которые уже давно бросили свое традиционное занятие, продали скот и занялись нелегальной добычей золота. Вместе со своими семьями они перемещаются вслед за золотодобывающими компаниями, роются в отвалах на местах бывших промышленных разработок и вручную лотками моют золото. «Ниндзя» получили название из-за своего вида. Они носят на спине орудие труда – зеленые металлические тазы, благодаря чему становятся похожими на героев популярных мультфильмов черепашек-ниндзя. Сегодня существуют уже целые юрточные поселения «ниндзя», в которых они живут семьями. В этих поселениях, где взрослые занимаются фактически криминальным бизнесом, а дети не учатся в школах, существует своя «инфраструктура» – торговля, заведения сервиса (ремонт, парикмахерские и т. п.) и развлечений. Именно среди «ниндзя» зафиксированы множественные заболевания и врожденные аномалии у детей и скота из-за отравления ртутью и другими токсичными веществами, сопровождающими процесс добычи и обработки золота. Проблемы «ниндзя» не уникальны для Монголии. Самодеятельная добыча золота кустарными методами и ее последствия для здоровья и социального порядка – большая проблема для многих стран Азии и Латинской Америки. 

 

Люди в разных районах Монголии начали борьбу против того, что их сгоняют с земли, где раньше они пасли скот. Последнее десятилетие в стране неуклонно увеличивалось число конфликтов и случаев противостояния на почве разработки месторождений. Только в 2010 году было зафиксировано шесть крупных инцидентов, к счастью, лишь с одним смертельным исходом. Конфликты возникают между пастухами и горнорудными компаниями, между местными жителями и «ниндзя», между «ниндзя» и компаниями и т. д.

 

Создание закона с длинным именем 

Монгольские общественные организации регулярно побеждали в частных спорах с владельцами лицензий на разработку недр и временно спасали отдельные участки рек от разрушения. Как только активисты останавливали незаконную деятельность горнодобывающих компаний, через некоторое время те получали уже законное разрешение на добычу и опять разрушали долины и верховья рек и ручьев. 

 

В конце концов общественные организации поняли, что они смогут защитить природу, только изменив законы и выведя борьбу за экологические права на новый уровень. Именно на этом сосредоточилось «Объединенное движение рек и озер Монголии» (МСДРО), в которое входят организации и активисты из нескольких речных бассейнов. «Эксплуатация всего и вся не есть развитие», – полагает самый известный лидер движения Мунхбаяр, получивший в 2007 году экологическую премию Голдмана за прекращение добычи золота на реке Онги. 

 

С точки зрения активистов движения «Закон об охране окружающей среды» и определенные статьи в других законах реализуются очень плохо. В законе «О воде» уже было указано «установить простые защитные полосы не менее 200 метров от уреза воды». Но ведомства этого не сделали, а с начала действия этого закона уже прошло 5 лет. Кроме того, вообще не реализуются статьи о восстановительных работах, которые указаны в законе о полезных ископаемых. В 2009 году экологические активисты обнаружили 3 600 мест, на которых золотодобывающие компании не провели восстановительных работ. Нормативная стоимость расходов на рекультивацию недостаточна. 

 

В результате работы движения был принят новый закон «О запрете разведки и добычи полезных ископаемых в истоках рек, в водоохранных зонах и на лесных землях» (т. н. «закон с длинным именем»). При добросовестном выделении охранных зон будут защищены полосы шириной 500–1000 метров вдоль рек и большие территории в истоках рек. Зоны, где запрещена горнорудная деятельность, могут занять до 25–30% всей площади страны. Это необходимая адекватная защитная мера в условиях, когда страна резко переориентируется на разработку минерально-сырьевой базы как основу национальной экономики. Из юрисдикции данного закона было исключено 20–30 «стратегических месторождений» (Оу Толгой, Дорнод-уран, Таван-толгой и т. д.), способных обеспечить существенную долю экономического роста в ближайшем будущем. 

Монгольские экологи внесли в парламент законо-проект через депутата от аймака Хэнти, знаменитого в прошлом спортсмена, чемпиона Монголии по национальной борьбе Батэрдэна. Успешная кампания по продвижению закона включала регулярные передачи в защиту рек по национальному телевидению, кампанию из 6 000 писем местных жителей председателю парламента, городской референдум в Улан-Баторе, многотысячный митинг у здания правительства, кампанию СМС на мобильные телефоны парламентариев, а когда принятие закона надолго откладывалось, сидячую голодовку семи активистов на главной площади столицы. В 2008–2009 годах многие российские и международные организации и деятели направляли обращения в Народный Хурал Монголии в поддержку принятия закона. 16 июля 2009 года Великий Хурал Монголии наконец утвердил закон, инициированный группой депутатов при поддержке общественных организаций. 

 

С момента утверждения этот закон сопровождался критикой и со стороны бизнеса, и со стороны гражданского общества. В СМИ появляются намеки на то, что на самом деле депутаты имели скрытый умысел вхождения в горнорудный бизнес. В действительности же закон создает серьезные ограничения для ряда горнорудных компаний, прежде всего в области золотодобычи. Согласно предварительным подсчетам Министерства по минеральным богатствам и энергетике, для выполнения закона правительство должно аннулировать 1 800 лицензий горнорудных компаний, которые ведут свою деятельность близ лесных массивов, рек и иных водоемов. По закону лицензии горнорудных компаний на осуществление разведки и добычи в установленных запретных зонах подлежат аннулированию или пересмотру при условии, что правительство компенсирует владельцу лицензии стоимость вложений в геолого-разведочные работы или упущенную прибыль от уже начатых добывающих работ. Формально компании могут продолжить работу вплоть до получения ими компенсации. К весне 2010 года горнорудные компании представили подсчет понесенных затрат и упущенной выгоды для их компенсации правительством. На начало 2011 года общая сумма компенсации, подлежащая выплате во исполнение данного закона, по мнению горнопромышленного лобби, составляла ошеломляющую цифру в 4 млрд долларов. С точки зрения критиков от горной промышленности закон закрыл для разработки в 10 раз большие территории, чем это оптимально для поддержания баланса между бизнесом и экологией, а само определение запретных зон в истоках рек было сделано юридически нечетко. 

 

«Движение рек и озер Монголии» предлагало правительству встречным порядком посчитать ущерб, нанесенный природе и местному населению горнорудными компаниями в ходе горной добычи. По новому закону общественный контроль за рекультивацией земель, где велась добыча полезных ископаемых, могут взять на себя общественные организации. При должной оценке нанесенного ущерба государственный бюджет не только не проиграет, но и останется в плюсе, поскольку за последние 20 лет ни одна компания не делала должной рекультивации земель. 

 

Трудный путь правоприменения 

В апреле 2010 года члены «Движения рек и озер Монголии» встречались с президентом Монголии и обсуждали пути выполнения закона об ограничении горнорудных разработок. В результате президент обратился в парламент с инициативой о временном, пока не будет наведен порядок, прекращении выдачи любых лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых, и парламент вынес такое постановление. 

 

Летом 2010 года Водное и Лесное агентства в правительстве Монголии определили границы истоков рек и границы лесного фонда. В результате этого недействительными стали более 25% от всех 5 000 лицензий, выданных горнорудным компаниям правительством Монголии. Выделение водоохранных зон производилось в каждом аймаке с участием неправительственных организаций и утверждалось правительствами аймаков. Водоохранные зоны выделялись для «главных водотоков», в число которых попали разные по характеристикам реки и ручьи в разных аймаках. По нашим подсчетам зоны не были назначены по крайней мере для 50% водных объектов Восточной Монголии. Специалисты определили охранные зоны истоков рек как территории, ответственные за формирование 70% объема стока рек в стране. Однако утверждение охранных зон и списка отзываемых ли-цензий на национальном уровне задержалось из-за большой нерешительности правительства, находящегося под постоянным давлением горнопромышленного лобби. 

Правительство также выразило опасение, что если золото не будут добывать частные компании, их заменят нелегальные копатели, «ниндзя». Действительно, ранее наблюдались случаи прихода нелегалов на заброшенные прииски, но они легко выдворялись силами полиции. Широко известен случай, когда в 2006 году по заказу российской компании «Золотой Восток – Монголия», которую возглавляет предприниматель Сергей Паушок, правительство с помощью армии смогло выгнать с приисков 10 000 (!) нелегальных старателей. Поэтому при наличии политической воли к выполнению закона это опасение не может служить поводом для отсрочек. 

 

Чтобы привлечь общественное внимание к патовой ситуации с невыполнением закона, члены «Движения рек и озер Монголии» предприняли несколько радикальных акций. В начале сентября 2010 года Мунхбаяр и еще три лидера движения обстреляли технику на золотых приисках иностранных компаний «Пурам» и «Центерра Голд» (Centerra Gold Inc.). Спустя неделю у горы Бурхан Халдун Умундэлгэрского сомона Хентейского аймака примерно 50 активистов явочным порядком остановили золотодобычу на прииске, принадлежащем китайской компании. Вся техника золотодобытчиков была поставлена на стоянку, а у сторожей изъяты ключи. Гора Бурхан Халдун – священное для монголов место, связанное с именем Чингисхана. В мае 2010 года паломничество сюда совершил президент Монголии. Он пообещал предложить ЮНЕСКО включить гору в список объектов всемирного природного наследия. Движение заявило, что так как государство не спешит выполнять закон, а противоправные действия продолжаются, граждане должны сами добиваться прекращения опасных для общества и природы деяний. Сопредседателя совета движения Мунхбаяра и его соратников задерживали, арестовывали, выпускали под залог, заводили дела, надеясь, что. находясь под дамокловым мечом судимости, члены движения станут вести себя потише. Однако в октябре 2010 года движение подало иск в суд на компании «Пурам» и «Центерра Голд» и на правительство Монголии в связи с огромным ущербом, нанесенным речным экосистемам горнорудными разработками и бездействием госорганов. 

 

В ответ на это действия правительства по выполнению закона также активизировались. Как свидетельствует в своем пресс-релизе компания «Центерра Голд», в конце 2010 года правительство Монголии предложило следующий план выполнения «закона с длинным именем»: 

 

• кабинет министров предварительно насчитал 1 782 подлежащих отзыву лицензии; 

• предложено поэтапно производить отзыв лицензий, начиная с 254 лицензий на добычу россыпного золота; 

• министерство минеральных ресурсов собиралось предложить кабинету министров признать «стратегическими» (т. е. не попадающими под закон) месторождения, разработка которых послужит экономическому росту, а в случае запрета повлечет существенную компенсацию компаниям; 

• далее следует отзыв всех «незолотых» лицензий на добычу непосредственно в водоемах; 

• следом отзываются 460 лицензий на разведку россыпей золота; 

• затем отзывается 931 лицензия на разведку иных полезных ископаемых; 

• далее отзываются все остальные подпадающие под закон лицензии. 

 

Весь процесс должен завершиться к концу 2012 года. 

Видя, что закон начинает действовать, горнопромышленное лобби активизировалось. В частности, депутаты парламента предложили поправки в «неработающий закон с длинным именем», которые меняли «запрещение» на ограничение и выводили из-под действия закона большинство уже выданных лицензий. Другие депутаты предлагали делать исключения из правил для компаний «с наилучшими технологиями» и т. д. Но сильное общественное давление не позволило парламенту рассмотреть и утвердить эти поправки ни в 2010, ни в 2011 годах. 

 

Чтобы не дать изменить закон и принудить выполнять его «Движение рек и озер Монголии» в союзе с националистическими организациями провело в апреле — мае 2011 года месячную маевку в юртах, приехав на кочевых повозках на площадь перед зданием правительства. За организацию этой маевки бывший директор движения юрист Дашдемберел отсидел месяц в тюрьме по надуманному обвинению. Мунхбаяр и 40 активистов верхом на лошадях в июне 2011 года проехали по долинам рек Селенги и Онги и остановили работу 17 золотых приисков, подписывая с владельцами соглашение о том, что они будут ждать выполнения «закона с длинным именем». Но на 18-м прииске Мунхбаяра и товарищей арестовали. Они просидели в тюрьме до праздника Наадам, а затем были отпущены на поруки членов парламента. 

Тем временем целый ряд государственных ведомств и местных администраций вели постоянную работу по снижению пресса горнорудных предприятий на реки. Везде, где было можно, под любыми законными предлогами изымались и аннулировались лицензии на разведку и добычу, благо компании допускали много нарушений, к которым можно было придраться. В результате, если верить отчету министерства минеральных ресурсов, количество лицензий, что покрывали некогда 45% территории страны, сократилось и к 2011 году они охватывают только 15%. Это подтверждается нашими наблюдениями в ходе экспедиций – многие прииски прекратили работу сами или были остановлены решением местных властей. 

 

Летом 2011 года Водная служба провела инвентаризацию рек и озер, которая позволила выявить нарушения границ водоохранных зон. Переписи было подвергнуто около 20 200 рек, источников и водоемов. В итоге к водным ресурсам было причислено только 17 600. Оказалось, что многие администрации на местах не учли требования нового закона от 2009 года и в результате неправильно установили водоохранные зоны. Самое большое количество изменений в рисунке охраняемых водных зон было введено главой администрации сомона Шарын-Гол, аймака Дархан Уул. Свои действия он объясняет тем, что не хотел уменьшать бюджет территории, а для этого нужно было поддержать деятельность горнорудных компаний. Глава администрации сомона Булган, аймака Ховд, вынес решение вычеркнуть из списка охраняемых зон территорию источника Очир. В Центральном аймаке такое решение применили к трем, а в сомоне Бууцагаан аймака Баянхонгор еще к 8 источникам. Это одно из распространенных нарушений. Другое распространенное нарушение – сокращение ширины (радиуса) охраняемой зоны с 800 до 200 метров. В результате приведения в соответствие законом в 2011 г. площадь водоохранных зон была увеличена еще на треть, что естественно увеличило количество подпадающих под действие запрета лицензий. 

 

20 октября 2011 года Верховный суд Монголии признал правомерность иска «Движения рек и озер Монголии» к правительству. Суть претензий проста: в результате бездействия правительства не выполняется Закон «О запрете разведки и добычи полезных ископаемых в истоках рек, в водоохранных зонах и на лесных землях» (т. н. «закон с длинным именем»), что приводит к массированному разрушению природы горнорудными компаниями. Иск к правительству был подан движением еще в октябре 2010 года и прошел все инстанции, начиная с районного суда. Каждый суд надолго затягивался из-за неявки очень занятых представителей власти, и результатом всех промежуточных судов было признание обвинений против правительства «беспочвенными, ненаучными и надуманными». Верховный суд указал правительству на необходимость неукоснительного соблюдения «закона с длинным именем». 

 

Предварительный итог для бассейна Амура 

Закон «О запрете разведки и добычи полезных ископаемых в истоках рек, в водоохранных зонах и на лесных землях» установил строгие нормы территориальной охраны для водотоков и водоемов. В охранные зоны в бассейне Амура попадает 5 673 568 га, или 30% монгольской части бассейна (рис. 2.2). 

В бассейне Амура нам известно о 104 лицензиях на добычу минерального сырья, из которых 38 находятся в запретных зонах, установленных по «закону с длинным именем». Еще 17 лицензионных участков расположены ближе 500 м от водоемов, для которых почему-то не определены охранные зоны. 

Рис. 2.2. Зоны, запретные для горной добычи в Восточной Монголии в 2011 

Если рассматривать только 42 лицензии на добычу золота в бассейне Амура, то для 18 из них ограничения по закону не установлены. Из них 13 находятся на 2–3 притоках р. Ульдза в сомоне Баяндун, где в 1994–2011 годах было добыто в 8 раз больше золота, чем в соседнем сомоне Норовлин в истоках р. Ульдзы. Потенциально это очень большая нагрузка на маленькую и очень ценную реку. Возможно, через лицензионные участки текут не учтенные притоки и можно настоять на выделении новых водоохранных зон. Но, скорее всего, придется доказывать реальный вред, наносимый экосистемам и местным жителям концентрированными разработками в этом районе. 

 

В бассейне также есть 178 лицензий на разведку, площади которых имеют пересечение с водоохранными зонами. Среди этих лицензий наибольший интерес вызывают лицензии, выданные «Центерра Голд» для разведки в бассейне оз. Яхи-нур. Это связано с публичным заявлением «Центерра Голд», что ее лицензии в провинции Дорнод не подпадают под «закон с длинным именем» и не пересекаются с водоохранными зонами. Но анализ картографических материалов ясно показывает, что 3 из 4 лицензий компании в этом районе пересекаются с водоохранными зонами. 

 

Таким образом, выполнение «закона с длинным именем» приведет к прекращению 40–50% всех горных разработок в монгольской части бассейна Амура и 50–60% разработок россыпного золота. Это многократно снизит воздействие на хрупкие пресноводные экосистемы верховьев великой реки. 

Важно аргументированно требовать выполнения закона в уже установленных водоохранных зонах, а также настаивать на создании дополнительных зон охраны там, где это необходимо. Также важно найти способы общественного контроля за деятельностью компаний, не работающих в запретных зонах, но причиняющих большой ущерб окру¬жающей среде.