ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРОЕКТАХ СТРОИТЕЛЬСТВА ПЛОТИННЫХ ГЭС

Правовой основой общественного участия при подготовке и реализации проектов стро­ительства ГЭС является природоохранное и градостроительное законодательство. За по­следние пять лет эти ветви законодательства подверглись достаточно серьезным измене­ниям. После принятия федерального закона «О внесении изменений в Градостроитель­ный кодекс РФ и отдельные законодатель­ные акты РФ»от 18 декабря 2006 г. № 232- ФЗ значительно сузилось поле деятельности федерального закона «Об экологической экс­пертизе» (1995). В частности, из объектов экологической экспертизы практически полностью оказались исключены объекты градостроительной деятельности: недрополь­зование, сооружение и эксплуатация гидро­технических сооружений и трубопроводных систем, дачные и коттеджные застройки и другие проекты хозяйственной деятельности, где предусмотрено строительство объектов капитального строительства(исключение со­ставляют объекты капитального строитель­ства, расположенные на ООПТ федерального уровня). Эти объекты стали теперь объектами государственной экспертизы, регулируемой Градостроительным кодексом РФ от 29 де­кабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее — ГрК РФ) и рядом подзаконных актов к нему. В тоже время объектами экологической экспертизы остались проекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опас­ности, например, проекты лесосводки и лесо- очистки ложа водохранилищ при подготовке их к затоплению.

Подобные изменения законодательства мотивировались введением так называемо­го «Правила одного окна», когда экологиче­ская экспертиза наряду с другими видами экспертиз должна быть включена в состав государственной экспертизы. Сопоставление отдельных положений природоохранного и градостроительного законодательства, ка­сающихся выявления и учета общественных предпочтений, является предметом нижесле­дующего анализа.

Сопоставительный анализ

В статье используются термины и опреде­ления из Федеральных законов «Об охране окружающей среды» (2002), «Об экологиче­ской экспертизе» (1995) и «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйствен­ной и иной деятельности на окружающую среду» (утв. приказом Госкомэкологии Рос­сии от 16 мая 2000 г. № 372) (далее в тексте — Положение об ОВОС), Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее — ГрК РФ), Положение об организа­ции и проведении государственной экспер­тизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утв. постановлени­ем Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145), «О составе разделов проектной доку­ментации и требованиях к их содержанию» (утв. Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008г. № 87).

Права граждан на участие в процедурах принятия решений по инвестиционной дея­тельности базируются прежде всего на ст. 29 ч. 4, 32 и 42 Конституции РФ, где провозгла­шаются права на получение информации, на непосредственное управление делами го­сударства, а также право на благоприятную окружающую среду и на достоверную инфор­мацию о ее состоянии.

Нормативно-правовое закрепление этих конституционных прав отражено в основных принципах градостроительной деятельности и охраны окружающей среды, а именно:

• осуществление градостроительной дея­тельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безо­пасности;

• участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятель­ности, обеспечение свободы такого участия; (ст. 2 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ);

• соблюдение права каждого на получе­ние достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соот­ветствии с законодательством;

• обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов мест­ного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

• обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной дея­тельности (ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ);

В соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды) «оценка воздействия на окружающую среду — вид деятельно­сти по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяй­ственной и иной деятельности в целях при­нятия решения о возможности или невоз­можности ее осуществления». Поскольку любая планируемая деятельность потенци­ально может негативно повлиять на окружа­ющую среду и затрагивает тем самым права граждан на благоприятную окружающую среду, то, следовательно, в процессе оценки воздействия на окружающую среду должно учитываться общественное мнение и участие граждан в этой разновидности деятельности по охране окружающей среды является обя­зательным.

Одним из наиболее дискуссионных обсуж­даемых вопросов среди специалистов явля­ется вопрос о том в каких случаях действие основного принципа охраны окружающей среды — «принципа обязательности оцен­ки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяй­ственной и иной деятельности» распростра­няется на градостроительную деятельность? В частности, является ли основанием для от­каза в принятии проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, представленных на государственную экс­пертизу, отсутствие материалов выявления и учета общественных предпочтений при при­нятии заказчиком решений, касающихся на­мечаемой деятельности?

Градостроительная деятельность — дея­тельность по развитию территорий, в том чис­ле городов и иных поселений, осуществляе­мая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планиров­ки территорий, архитектурно-строительного проектирования, осуществляемая в виде строительства, капитального ремонта, рекон­струкции объектов капитального строитель­ства (ст. 1 ГрК РФ).

Поскольку строительство, ремонт и рекон­струкция объектов капитального строитель­ства является разновидностью хозяйственной деятельности, то действие основного принци­па природоохранного законодательства — «принципа обязательности оценки воздей­ствия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности» распространяется и на градостроительную деятельность в этой ча­сти. Более детально эти вопросы прописаны в ГрК РФ следующим образом.

«Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по терри­ториальному планированию, градостроитель­ному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектирова­нию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении кото­рого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (далее — градостроительные отношения)» (ч. 1 ст. 4 ГрК РФ).

«К градостроительным отношениям при­меняется законодательство об охране окру­жающей среды, если данные отношения не урегулированы законодательством о градо­строительной деятельности» (ч. 3 ст. 4 ГрК РФ).

Посмотрим насколько детально вопросы общественного участия урегулированы гра­достроительным законодательством.

В состав проектной документации объек­тов капитального строительства, за исклю­чением проектной документации линейных объектов, включаются следующие разделы:

8. «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» (ч. 12 ст. 48 ГрК РФ).

Состав и требования к содержанию этого раздела проектной документации в соответ­ствии со ст. 4 ГрК РФ установлены Поста­новлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержа­нию». В частности, согласно п. 25 раздела 8 Перечень мероприятий по охране окружаю­щей среды должен содержать:в текстовой ча­сти «результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду».

Поскольку в ГрК РФ и Постановлении Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 не раскрыто содержание термина «результа­ты оценки воздействия объекта капитально­го строительства на окружающую среду», то поэтому в соответствии с ч. 3 ст. 4 ГрК РФ следует руководствоваться требованиями природоохранного законодательства.

В соответствии с пунктом 1.6 Приложе­ния к Приказу Госкомэкологии Российской Федерации от 16.05.2000 № 372 «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяй­ственной деятельности и иной деятельности на окружающую среду в Российской Фе­дерации» (в дальнейшем — Положение об ОВОС), результатами оценки воздействия на окружающую среду являются:

• информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечае­мой деятельности, альтернативах ее реали­зации, оценке экологических и связанных с ними социально — экономических и иных последствий этого воздействия и их значимо­сти, возможности минимизации воздействий;

• выявление и учет общественных пред­почтений при принятии заказчиком реше­ний, касающихся намечаемой деятельности;

• решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации на­мечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружа­ющую среду.

Таким образом, «выявление и учет обще­ственных предпочтений при принятии за­казчиком решений, касающихся намечаемой деятельности» является обязательной про­цедурой при подготовке раздела 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» проектной документации объектов капиталь­ного строительства, подаваемых на государ­ственную экспертизу. Согласно абзацу 2 пун­кта 1.6 «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» «результаты оценки воздействия на окружающую среду докумен­тируются в материалах по оценке воздействия, которые являются частью документации по этой деятельности, представляемой на эколо­гическую экспертизу, а также используемой в процессе принятия иных управленческих решений, относящихся к данной деятельно­сти». При этом под иными управленческими решениями могут быть решения в сфере гра­достроительной деятельности, принимаемые по документации, направляемой на государ­ственную экспертизу, т. е. в этой части Поло­жение об ОВОС распространяет свое действие и на градостроительную деятельность. В соот­ветствии с последним абзацем п. 1.1 Положе­ния об ОВОС «общественные обсуждения — комплекс мероприятий ... с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия», поэтому мате­риалы общественных обсуждений, процедура подготовки которых описана в в разделе IV Положения об ОВОС, в обязательном поряд­ке должны входить в состав проектной доку­ментации, подаваемой на государственную экспертизу.

С учетом изложенного, наличие материа­лов общественных обсуждений по выявле­нию и учету общественных предпочтений в составе проектной документации является обязательным условием их комплектности.

В соответствии с пунктом 24 Постановле­ния Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организа­ции и проведения государственной экспер­тизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» неполное пред­ставление документов, указанных в пунктах 13-16 данного Постановления, является основанием для отказа в принятии проект­ной документации и (или) результатов инже­нерных изысканий, представленных на го­сударственную экспертизу. Подчеркнем, что данное требование по существу вытекает из вышеперечисленных принципов градострои­тельной деятельности и охраны окружающей среды, обеспечивающих конституционные права граждан, т. е. являются приоритетны­ми для органов власти всех уровней(ст. 2, 18 Конституции РФ).

В соответствии с частью 41 статьи 49 Гра­достроительного кодекса Российской Феде­рации государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, вы­полняемых для подготовки такой проектной документации, проводятся федеральным ор­ганом исполнительной власти или подведом­ственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением в отношении объектов, связанных с размещением и обез­вреживанием отходов I-V класса опасности.

Также, согласно п. 7.2 ст. 11 Федерально­го закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», проектная до­кументация объектов, связанных с размеще­нием и обезвреживанием отходов I-V класса опасности, подлежит государственной эколо­гической экспертизе на федеральном уровне.

С учетом изложенного, проектная доку­ментация объектов, связанных с размеще­нием и обезвреживанием отходов I-V класса опасности, направляется:

• для прохождения государственной экспертизы в ФГУ «Главгосэкспертиза Рос­сии»;

• для прохождения государственной экологической экспертизы в Федеральную службу по экологическому, технологическо­му и атомному надзору.

Для организации общественных слуша­ний по широкому кругу вопросов градостро­ительной деятельности можно утвердить на уроне муниципального образования норма­тивный документ под названием «Порядок проведения слушаний по проектным мате­риалам инвестиционных проектов».

Выводы

• 1. «Принцип обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хо­зяйственной и иной деятельности» предпо­лагает обязательность участия общественно­сти в процедуре ОВОС и распространяется на градостроительную деятельность в той части, которая затрагивает градостроительные от­ношения, связанные с объектами капиталь­ного строительства, включая проекты строи­тельства ГЭС.

  2. Наличие материалов общественных об­суждений по выявлению и учету обществен­ных предпочтений в составе проектной доку­ментации является обязательным условием их комплектности и в случае их отсутствия является основанием для отказа в принятии проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, представленных на государственную экспертизу.

  3. Проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживани­ем отходов I-V класса опасности, направля­ется:

• для прохождения государственной экс­пертизы в ФГУ «Главгосэкспертиза России»;

• для прохождения государственной экологической экспертизы в Федеральную службу по экологическому, технологическо­му и атомному надзору.

То есть проводятся две параллельные экс­пертизы независимо друг от друга.

С. Г. Шапхаев

Восточно-Сибирский государственный технологический университет, Улан-Удэ, Россия ОО «Бурятское региональное объединение по Байкалу», Улан-Удэ, Россия

shap@esstu.ru, shapsg@gmail.com