Что такое общественная экологическая экспертиза

М.Хотулева, В.Виниченко, Е.Заика, Эколайн, Москва

   В этом номере мы решили подробно рассказать об общественной экологической экспертизе, являющейся одним из существенных механизмов в принятии экологически значимых решений. Проиллюстрировать этот серьезный тескт взялся наш не совсем серьезный (и это, наверное, хорошо) художник - Стас Егин. 
   Российское законодательство определяет экологическую экспертизу (ЭЭ) как "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы" [1, ст. 1]. Это определение относится как к государственной, так и к общественной экспертизе.
   Объектом экологической экспертизы, согласно закону, является проектная документация, относящаяся к намечаемой деятельности. Сама экологическая экспертиза представляет собой процесс анализа этой документации комиссией экспертов-профессионалов. Итогом ЭЭ является заключение, которое содержит обоснованный вывод о возможности или невозможности осуществления намечаемой деятельности. Положительное заключение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), которая организуется Госкомэкологией и ее территориальными подразделениями, является необходимым условием строительства или реконструкции практически любых хозяйственных объектов, а также осуществления многих других видов деятельности (полный перечень см. в [1, ст. 11, 12]). 
   В настоящей статье обсуждаются вопросы, связанные с общественной экологической экспертизой, - законодательные требования к ее организации, проблемы, возникающие при ее проведении, их связь с недостатками действующего законодательства. Мы также рассматриваем условия, при которых целесообразно использование механизма ОЭЭ, а также порядок действий при ее проведении. 
   Общественная экологическая экспертиза в российском законодательстве 
   Общественная экологическая экспертиза начала развиваться в 1980-х годах и вскоре стала популярным механизмом участия общественности в принятии экологически значимых решений. На начальном этапе ОЭЭ развивалась стихийно, без каких-либо законодательных рамок. 
   Первым законодательным документом, содержащим упоминание о общественной экологической экспертизе, стал закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) [2]. Статья 39 закона полностью посвящена общественной экологической экспертизе и говорит о том, что (а) ОЭЭ могут проводить научные коллективы и общественные объединения; (б) ОЭЭ становится юридически обязательной после ее утверждения органами государственной экологической экспертизы; (в) председатель, члены общественных коллективов экспертов несут ответственность за правильность и обоснованность своих экспертных оценок. Кроме того, среди основных принципов государственной экологической экспертизы провозглашались гласность и участие общественности. 
   Эти положения, очень общие и неопределенные, были уточнены и развиты в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" (1995) [1]. Этот закон определяет организаторов и объекты ОЭЭ, порядок и условия ее проведения, условия отказа в регистрации экспертизы и ответственность экспертов. В соответствии с законом [1, ст. 20], общественную экологическую экспертизу могут проводить зарегистрированные общественные организации (объединения), для которых проведение ОЭЭ является уставным видом деятельности. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех же объектов, что и государственная экологическая экспертиза. Она проводится до ГЭЭ или одновременно с ней. 
   Обязательным условием проведения общественной экологической экспертизы является ее государственная регистрация. Для этого в органы местного самоуправления подается заявление о регистрации, в которому указывается объект ОЭЭ, приводятся сведения о составе экспертной комиссии и сроках проведения ОЭЭ. Также прилагается выписка из устава организатора ОЭЭ. 
   В государственной регистрации ОЭЭ может быть отказано в следующих случаях (см. [1, ст. 24]): 
   · общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении этого объекта; 
   · общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; 
   · порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку; 
   · устав общественной организации, проводящей ОЭЭ, не содержит положения о возможности проведения ОЭЭ. 
    Этот перечень оснований для отказа является исчерпывающим. Закон оговаривает предельный срок, в течение которого орган местного самоуправления должен принять решение о регистрации ОЭЭ. Если в регистрации не отказано в течении семи дней, ОЭЭ считается зарегистрированной. 
    Итоговым документом общественной экспертизы является заключение, которое носит рекомендательный характер. Заключение ОЭЭ направляется специально уполномоченным государственным органам в области государственной экологической экспертизы, заказчику документации - объекта ОЭЭ, органам, принимающим решение о реализации намечаемой деятельности, органам местного самоуправления, может передаваться другим заинтересованным лицам и публиковаться в средствах массовой информации [1, ст. 25]. 
    Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы [1, ст. 25]. В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы руководитель и члены экспертной комиссии несут ту же ответственность за соблюдение законодательства в области экологической экспертизы, что и руководитель и члены государственной экспертной комиссии [1, ст. 30-34]. 
    Кроме того, полезно помнить, что представители общественной организации (объединения), проводящего ОЭЭ, имеют право участвовать в заседаниях экспертной комиссии соответствующей ГЭЭ в качестве наблюдателей [1, ст. 22].

   Основные проблемы, возникающие при проведении ОЭЭ 
    Таким образом, закон "Об экологической экспертизе" значительно уточняет порядок проведения ОЭЭ и разъясняет многие вопросы. В то же время при практической организации и проведении экспертизы возникает целый ряд проблем, многие из которых связаны с недостатками действующего законодательства или "пробелами" в нем. Перечислим лишь основные из этих проблем.

   Регистрация ОЭЭ в органах местного самоуправления 
    Ряд возможных неоднозначностей связан с регистрацией ОЭЭ в органах местного самоуправления. В каких именно органах следует регистрировать ОЭЭ? Нужно ли делать это по месту регистрации общественной экологической организации или по месту реализации проекта? А если проект затрагивает территорию, подведомственную нескольким органам? 
    В большинстве случаев органы местного самоуправления узнают о том, что в их функции входит регистрация ОЭЭ, от представителей общественной организации в момент подачи заявления. Ни закон, ни подзаконные акты не устанавливают, какие действия должны предпринять органы местного самоуправления для регистрации заявления о проведении ОЭЭ. Следствием этого часто является промедление с регистрацией. Проблемы такого рода редко оказываются серьезным препятствием для проведения ОЭЭ, особенно с учетом положения об "автоматической регистрации" через семь дней. Однако при доработке нормативной базы было бы целесообразно уточнить эти детали.

   Придание "юридической силы" заключению ОЭЭ 
    Было бы естественным предположить, что в результате утверждения органами ГЭЭ заключение ОЭЭ, приобретая "юридическую силу", становится обязательным и фактически приобретает статус заключения ГЭЭ. Проведения же полномасштабной ГЭЭ в таком случае не требуется. Существуют и прецеденты "утверждения заключения ОЭЭ в качестве заключения ГЭЭ" (ОЭЭ проекта разработки золоторудного месторождения в Читинской области, проведенная местным Агентством общественной экологической экспертизы). Однако в разделах закона, регламентирующих проведение ГЭЭ, какие-либо положения о возможности такой процедуры отсутствуют; согласно нормам закона, проведение ГЭЭ является обязательным в любом случае. Поэтому на практике положение о придании "юридической силы" допускает различные толкования.

   Статус наблюдателя в ГЭЭ 
    Источником проблем является и неопределенность нормы об "участии в качестве наблюдателей" в заседаниях экспертной комиссии ГЭЭ. Каковы права и обязанности наблюдателя? Естественно предположить, что наблюдатель может участвовать во всех заседаниях комиссии без права решающего голоса. Однако поскольку этот статус не уточнен ни законом, ни подзаконными актами, здесь также возможны неоднозначные трактовки. В одном из случаев, например, представители ГЭЭ настаивали на том, что наблюдатель имеет право присутствовать на заседании государственной экспертной комиссии лишь при обсуждении заключения ОЭЭ.

   Ограничение доступа к проектной документации 
    Наконец, наиболее серьезная проблема связана с положением о том, что право ОЭЭ на получение документации не распространяется на объекты экспертизы, "сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну" [1, ст. 21]. 
    Законодательная формулировка допускает возможность практически произвольного отказа в предоставлении документов на ОЭЭ со ссылкой, например, на наличие в проектных документах сведений, составляющих коммерческую тайну. Неопределенность понятия "коммерческая тайна", регулируемого лишь одной статьей Гражданского кодекса [3, ст. 139], оставляет широкие возможности для произвольной трактовки этого понятия. 
    Важно заметить, что это положение является не просто "недостатком" закона с точки зрения общественных организаций, но находится в противоречии с конституционным правом граждан на своевременное и полное получение достоверной информации о состоянии окружающей среды [4, ст. 42; 2, ст. 12], а также с принципами гласности и участия общественности в принятии решений о намечаемой деятельности, провозглашаемыми целым рядом документов национального и международного уровней. Наличие в проектной документации отдельных сведений, составляющих коммерческую тайну, полностью закрывает возможность доступа к документированной информации об экологических аспектах намечаемой деятельности. 
    Если такая проблема возникает на практике, возможны несколько подходов к ее решению. 
    1. Обсудить с заказчиком возможность предоставления на ОЭЭ лишь части проектной документации, отражающей потенциальное воздействие на окружающую среду, но не содержащей сведений, составляющих коммерческую тайну. К сожалению, одних только "экологических" разделов проектной документации может оказаться недостаточно для полноценного проведения ОЭЭ. И раздел "Оценка воздействия на окружающую среду" [5], и раздел "Охрана природы" [6] входят в состав проектной документации и рассматриваются как ее неотъемлемая часть. Поэтому они, как правило, не дублируют сведений, содержащихся в других разделах, но необходимых для самостоятельного анализа или проверки выводов, сделанных в "экологических" разделах . Тем не менее, некоторые существенные выводы могут быть сделаны и на основании этих разделов - например, о том, что их содержание не соответствует установленным требованиям. 
    2. Обратиться в государственные органы. Известны отдельные случаи, когда документация, необходимая для проведения ОЭЭ, была получена в государственных природоохранных органах, хотя это не предусмотрено действующим законодательством. В любом случае, получив отказ, следует сообщить об этом в органы, проводящие ГЭЭ соответствующего объекта - факт отказа может быть учтен ими при принятии решения. 
    3. В принципе, отказ в предоставлении документации на ОЭЭ может быть оспорен в суде. Подобные прецеденты авторам неизвестны. Можно, однако, предположить, что этот путь окажется не очень продуктивным с точки зрения действенности ОЭЭ - длительность судебного разбирательства нередко превосходит временные рамки проектного цикла, а наличие в документации даже отдельных сведений, составляющих коммерческую тайну, дает заказчику возможность не предоставлять документацию, ссылаясь на закон "Об экологической экспертизе". 
    Какой бы путь ни был избран, следует занимать активную позицию, исходя из того, что право на получение информации об экологических аспектах намечаемой деятельности следует из норм Конституции, закона "Об охране окружающей природной среды", других нормативных актов. Тем не менее, возможна ситуация, когда проведение ОЭЭ окажется невозможным и общественности придется прибегнуть к другим действиям для того, чтобы повлиять на принимаемые решения. В полной мере эта проблема может быть решена лишь путем развития и доработки нормативно-правовой базы в области ОЭЭ.

   Методические основы проведения ОЭЭ 
    Наконец, действующие законы и подзаконные акты устанавливают лишь общие, формальные рамки проведения ОЭЭ, регулируя прежде всего ее взаимодействие с различными "внешними" сторонами, но практически не затрагивая "внутренние" вопросы проведения и организации ОЭЭ, которые неизбежно возникают перед ее инициаторами и экспертами. Здесь целесообразно ориентироваться на нормативные документы, относящиеся к государственной экологической экспертизе - как к ее содержанию, так и к организации. Такая "методическая совместимость" с ГЭЭ особенно важна для того, чтобы заключение ОЭЭ было принято во внимание государственной экспертной комиссией. 
    Перечень нормативных документов, рекомендованных к использованию при проведении ГЭЭ, утвержден приказом Госкомэкологии [7]. В частности, стоит упомянуть следующие документы: 
   · Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности [8]. 
   · СНиП 11-01-95. Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений [5]. 
   · СП 11-101-95. Порядок разработки, согласования, утверждения и состава обоснований инвестиций в строительстве предприятий, зданий и сооружений [6]. 
   · СНиП 11-02-96. Инженерно-экологические изыскания. Основные положения [9]. 
   · СП 11-102- 97. Инженерно-экологические изыскания для строительства [10]. 
   Эти документы содержат требования к материалам, представляемым на ГЭЭ, к учету экологических факторов при разработке проектной документации и поэтому могут быть использованы "для установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности ... экологическим требованиям" [1, ст. 1]. 
   При организации процесса ОЭЭ в качестве ориентира могут использоваться документы, регламентирующие проведение ГЭЭ. 
   · Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы [11]. 
   · Регламент проведения государственной экологической экспертизы [12]. 
   · Единая форма заключения государственной экологической экспертизы, утвержденная приказом Госкомэкологии России [13]. 
   В качестве методического руководства по организации и проведению общественной экологической экспертизы можно использовать книгу "Как организовать общественную экологическую экспертизу". Электронная версия этой книги доступна на сервере Ecoline (http://www.ecoline.ru/mc/books/expertiz/). Краткий план действий при проведении ОЭЭ приводится в следующем разделе.

   Общественная экологическая экспертиза проекта: план действий

   Итак, вы решили провести общественную экологическую экспертизу. Каков же оптимальный порядок действий? Ниже мы предлагаем примерную схему процесса ОЭЭ, основанную как на требованиях законодательства, так и на опыте работы Центра общественной экологической экспертизы при организации "Эколайн". 
   1. Предварительный этап 
   1.1. Определите организацию - заказчика проектной документации . Именно заказчик обязан представлять документацию на государственную экологическую экспертизу. Он же отвечает и за предоставление материалов для общественной экологической экспертизы. Не пытайтесь получить эти документы в органах ГЭЭ (по крайней мере до того, как получен отказ от заказчика); их предоставление не является обязанностью этих органов. 
   1.2. Определите объект ОЭЭ. Объектом любой экологической экспертизы является не "хозяйственный объект", а документ (или комплект документов), относящийся к намечаемой деятельности. Полезно иметь в виду, что объектом экологической экспертизы, как правило, является технико-экономическое обоснование (ТЭО) или обоснование инвестиций (ТЭО инвестиций). Если документация уже представлена на государственную экспертизу, целесообразно ориентироваться на объект ГЭЭ. 
   1.3. Определите общественную организацию, ответственную за проведение ОЭЭ. Эта организация должна быть зарегистрирована; одним из видов деятельности, перечисленных в ее уставе, должно быть проведение общественной экологической экспертизы. Если ваша организация или инициативная группа не соответствует этим требованиям, следует найти организацию, которая удовлетворяет нормам закона. Вся официальная переписка по ходу ОЭЭ ведется от имени этой организации. Взаимоотношения между такой организацией и инициаторами ОЭЭ могут быть различными: иногда организация лишь предоставляет "юридическое лицо" для экспертизы и подписывает официальные письма, в других случаях оказывает методическую поддержку, участвует в проведении экспертизы, предоставляет необходимые ресурсы. В любом случае, эта организация должна пользоваться вашим доверием. 
   2. Планирование ОЭЭ 
   2.1. Оцените необходимые и имеющиеся ресурсы - человеческие, материальные, в т.ч. финансовые. Эффективное проведение ОЭЭ требует участия множества людей. В первую очередь - это привлеченные эксперты, обладающие достаточной квалификацией. Возможно, некоторые из них согласятся работать бесплатно, другие же захотят получить плату за свой труд. Организация ОЭЭ подразумевает решение и многих других задач, среди них - ведение официальной переписки, организация взаимодействия с общественностью. Вам также понадобится, например, помещение для заседаний экспертной комиссии, средства на размножение проектной документации (или доступ к копировальной технике). Недостаток ресурсов для проведения ОЭЭ может резко снизить качество итогового документа и экспертизы в целом. Возможно, на этом этапе вы посвятите некоторое время целенаправленному поиску требуемых ресурсов. 
   2.2. Еще одна важная задача - планирование формирования экспертной комиссии. На этом этапе речь идет, прежде всего, не о приглашении конкретных экспертов. Сначала надо решить, хотя бы предварительно, какие специальности, "роли" должны быть представлены в комиссии. Задача экспертизы - адекватно оценить все значимые аспекты проекта, и состав экспертной комиссии должен соответствовать этой задаче. Группа экспертов, каждый из которых обладает профессиональными навыками в узкой технической области, вряд ли сможет дать адекватную оценку крупному проекту, затрагивающему разнообразные аспекты жизни природы и общества. В задачи ЭЭ входит и рассмотрение "социальных, экономических и иных последствий" намечаемой деятельности в той мере, в какой они являются результатом воздействия на окружающую среду. Поэтому в ряде случаев может потребоваться привлечение экспертов "нетехнических" специальностей - экономистов, социологов, психологов, демографов, врачей и проч. Практически всегда оправдано участие в комиссии юриста, поскольку ОЭЭ не может обойти вопрос о соответствии намечаемой деятельности многочисленным нормативным актам. В любом случае, планируя состав комиссии, следует иметь в виду, что на заключительном этапе ОЭЭ задачей одного или нескольких членов будет собрать результаты работы отдельных специалистов в цельную картину и связно отразить ее в заключении экспертизы. 
   2.3. Решите, кто будет председателем экспертной комиссии. Это - ключевая фигура в организации и проведении ЭЭ, поэтому к кандидатуре председателя следует отнестись особенно тщательно. В дальнейшем председатель руководит работой экспертной комиссии, организует взаимодействие между экспертами. Помимо высоких профессиональных качеств, он должен обладать и организаторскими навыками. На этом этапе можно начать и подбор конкретных экспертов. Целесообразно, чтобы в этом процессе участвовал председатель комиссии вместе с руководством общественной организации или лидерами инициативной группы, проводящей ОЭЭ. Однако окончательный состав комиссии целесообразно определять уже после того, как получена проектная документация. 
   3. Подайте заявление в органы местного самоуправления о регистрации общественной экологической экспертизы 
   Заявление подается на бланке организации в произвольной форме. В заявлении должно быть указано, что является объектом ОЭЭ, приведены основные сведения об организации и составе экспертной комиссии. К заявлению прилагается копия устава общественной организации, проводящей ОЭЭ. При подготовке заявления целесообразно придерживаться делового, официального стиля изложения, избегая излишних подробностей, например, детального изложения предыстории вашей экспертизы. Если в течение семи дней органы местного самоуправления не отвечают на заявление отказом, ОЭЭ считается зарегистрированной. 
   4. Сразу после регистрации 
   4.1.Направьте заказчику официальный запрос о предоставлении объекта общественной экологической экспертизы. Запрос должен быть оформлен в соответствии с правилами делопроизводства, иметь входящий и исходящий номера. В противном случае вы не сможете оспаривать действия заказчика, если он просто проигнорирует запрос. Как правило, объект общественной экологической экспертизы - документ или документы, которые вы запрашиваете - должен быть четко определен. Однако если есть основания предполагать, что заказчик откажет вам со ссылкой на соображения коммерческой тайны, может быть оправдано употребление гибких формулировок (например, просьба предоставить "материалы оценки воздействия на окружающую среду, а также другую документацию, входящую в состав ТЭО, и не содержащую сведений, содержащих охраняемую законом тайну"). Дождитесь получения запрошенных документов. Возможные варианты действий в случае отказа заказчика предоставить документацию обсуждались выше, в разделе "Ограничение доступа к проектной документации". 
   4.2. Направьте письмо в соответствующие органы ГЭЭ с просьбой оказать содействие в проведении ОЭЭ, а также включить в состав экспертной комиссии представителей ОЭЭ в качестве наблюдателей. В некоторых случаях представители общественности, обладающие необходимой профессиональной квалификацией, могут быть включены в состав государственной экспертной комиссии в качестве полноправных членов - соответствующую просьбу также можно включить в это письмо. 
   4.3. Закон требует известить население о начале ОЭЭ [1, ст. 23]. Это можно сделать через СМИ. Целесообразно указать при этом адрес или телефон, по которому население сможет взаимодействовать с организаторами экспертизы, передавать и получать от них информацию. 
   5. Собственно экспертиза 
   С учетом состава и содержания полученной документации следует окончательно спланировать ход ОЭЭ, сформировать экспертную комиссию и заключить соглашения с экспертами. Целесообразно проведение нескольких заседаний экспертной комиссии. На первом, "установочном" заседании, как правило, ставятся задачи перед отдельными экспертами. В ходе работы комиссии полезно пригласить представителей заказчика для ответа на вопросы экспертов. Также необходимо выслушать на заседаниях общественной экологической экспертизы представителей заинтересованной общественности. Не следует, однако, злоупотреблять этим и превращать заседания общественной экологической экспертизы в постоянные общественные обсуждения. Принцип независимости подразумевает независимость экспертов от всех заинтересованных сторон, включая общественность и организацию, проводящую экспертизу. Поэтому работа экспертной комиссии должна быть организована таким образом, чтобы максимально исключить возможность давления на экспертов с любой из заинтересованных сторон. Следует также соблюдать баланс между общими заседаниями и работой каждого из экспертов над частным заключением. Наконец, на заключительном заседании должно быть утверждено сводное заключение. Более подробно вопросы планирования общественной экологической экспертизы и другие методические аспекты описаны в книге "Как организовать общественную экологическую экспертизу" [14]. 
   6. Подготовка сводного заключения 
   Это центральный этап в процессе общественной экологической экспертизы. Добротное заключение может оказаться эффективным не только в рамках последующей государственной экспертизы. Известны случаи, когда, изучив заключение ОЭЭ, государственные органы отзывали ранее выданные разрешения или согласования, отменяли ранее принятые решения о землеотводе. Однако для этого заключение должно быть убедительным не только для ваших сторонников, но и для любого непредвзятого читателя. Постарайтесь выдержать сводное заключение в объективном стиле, избегая резких, эмоциональных оценок, неоднозначных аргументов. Помните, что спорный аргумент - это аргумент против вас. Желательно достичь консенсуса и отразить в сводном заключении мнение всех членов экспертной комиссии. Лишь при наличии полярных, взаимоисключающих мнений следует прибегать к голосованию. В этом случае часть экспертов может сформулировать особое мнение, которое следует приложить к сводному заключению. 
   7. Обсудите сводное заключение в организации, проводящей общественную экологическую экспертизу 
   Помните, что сводное заключение общественной экологической экспертизы не обязательно должно отражать официальную точку зрения вашей организации или инициативной группы. Этот аспект следует учитывать на всех стадиях общественной экологической экспертизы. В частности, можно подготовить сопроводительное письмо, в котором будет выражено отношение вашей организации к содержанию заключения, а при необходимости - указаны разногласия между позицией экспертной комиссии и официальной точкой зрения организации. 
   8. Сводное заключение, 
   подписанное членами экспертной комиссии, с приложением особых мнений, следует направить: 
   · в органы государственной экологической экспертизы (при этом можно просить утвердить заключение ОЭЭ); 
   · заказчику; 
   · в органы местного самоуправления; 
   · другим лицам, принимающим решение о реализации данного проекта (органам, выдающим необходимые разрешения и согласования; инвестору, если он не совпадает с заказчиком и т.д.); 
   · другим заинтересованным лицам и организациям [1, ст. 25]. 
   Необходимо также известить население о результатах проведения ОЭЭ [1, ст. 23]. Для достижения максимального эффекта целесообразно широко опубликовать изложение основных выводов ОЭЭ или полный текст заключения, например, прибегнув к услугам местных СМИ или специализированных экологических изданий. 
   9. Участие наблюдателей в заседаниях комиссии ГЭЭ 
   может осуществляться параллельно с проведением ОЭЭ, или по завершении последней. Как уже отмечалось, общественная организация, проводящая ОЭЭ, имеет право делегировать своих представителей для участия в экспертной комиссии в качестве наблюдателей. Права и обязанности наблюдателей официально не определены. Поэтому постарайтесь не пропускать заседаний государственной экологической экспертизы и не давайте повода упрекнуть себя в нарушении ее регламента. При обсуждении заключения ОЭЭ на заседании государственной экспертной комиссии наблюдатели должны быть готовы обосновать выводы ОЭЭ, дать необходимые пояснения к заключению. 
   И, наконец, отметим, что общественная экологическая экспертиза - не самоцель, а лишь средство для достижения определенной цели. Поэтому тщательно продумайте все возможности использования заключения ОЭЭ в системе принятия решений. Окончание общественной экологической экспертизы - это лишь переход к новому этапу ваших действий. И даже заключение государственной экологической экспертизы, идущее вразрез с выводами общественной экологической экспертизы - это еще не конец пути. Вы, например, можете апеллировать к заключению ОЭЭ при взаимодействии с представителями других государственных органов, от которых зависит осуществление намечаемой деятельности. Возможно, на выводы заключения отреагируют органы госсанэпиднадзора или местная администрация. Результаты ОЭЭ могут использоваться и в других действиях общественности, при подготовке информационных материалов, работе с населением и т.п.

   Когда эффективна ОЭЭ? 
   Общественная экологическая экспертиза - распространенный механизм участия общественности в принятии экологически значимых решений. Но всегда ли она эффективна? Исходя из опыта работы Центра общественной экологической экспертизы, других организаций, проводивших ОЭЭ, можно утверждать, что общественная экологическая экспертиза достаточно эффективна как инструмент остановки заведомо неприемлемых проектов, но существенно менее пригодна в качестве инструмента существенного улучшения проектных решений. Это связано с местом ОЭЭ (как и экологической экспертизы вообще) в проектном цикле - по завершении разработки проектной документации. 
   В том случае, если предложенный проект не подлежит улучшению и должен быть непременно остановлен, проведение общественной экологической экспертизы может внести существенный вклад в решение этой задачи (разумеется, при условии достаточно квалифицированных, активных и последовательных действий со стороны ее инициаторов). При этом важно помнить, что общественная экологическая экспертиза оказывается более действенной в комплексе мероприятий, в сочетании с другими действиями общественности. 
   Однако возможны ситуации, когда основная цель данного проекта не вызывает протестов общественности, когда предлагаемое принципиальное решение представляется в целом приемлемым (в ряду других возможных альтернатив), но отдельные аспекты проекта требуют существенной доработки. И здесь общественная экологическая экспертиза, проводимая уже после того, как основные проектные решения приняты и отражены в документации, представляется не лучшим инструментом. В этом случае гораздо больший смысл имели бы совместные действия общественности и заказчика на более ранних стадиях проектного цикла, когда еще возможен поиск компромиссов и "замечания от общественности" не обязательно приведут к коренной переработке всей проектной документации, а следовательно, могут быть разумным образом учтены заказчиком. Конечно, возможность этого зависит и от того, насколько заказчик готов к диалогу с общественностью. И здесь следует отметить, что законодательные требования в этой области весьма неопределенны, и практически не регламентируют процедурных вопросов. Практически единственным законодательным документом федерального уровня, регулирующим участие общественности на стадии подготовки документов к экологической экспертизе, является "Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ" (1994 г.) [15]. Слишком общий, "рамочный" характер этого документа не позволяет говорить о четкой регламентации процедур, а также прав и обязанностей участников процесса ОВОС. Такое положение дел часто провоцирует конфликты между заинтересованными сторонами, не давая возможности эффективно разрешать их, часто провоцируя судебные разбирательства. 
   На региональном уровне делаются попытки регулировать ситуации, наиболее часто вызывающие конфликты, через создание региональной нормативно-правовой базы. Так, в некоторых регионах созданы подзаконные акты, регулирующие порядок согласования с гражданами градостроительной документации (Москва, Кировская область). 
   В Амурской же области даже принят закон "Об общественной экологической экспертизе" [16]. К сожалению, последний документ мало что добавляет к положениям федерального законодательства, и поэтому вряд ли сможет способствовать устранению тех недостатков, о которых речь шла выше.

   Заключение 
   Завершая разговор об общественной экологической экспертизе, уместно сказать несколько слов о развитии нормативно-правовой базы участия общественности в обсуждении и принятии решений по экологически значимым проектам. Как уже отмечалось, действующая нормативно-правовая база имеет ряд недостатков. Для того, чтобы отчасти исправить существующее положение, в настоящее время в Госкомэкологии готовится новый нормативный документ - "Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. Основные положения". Подготовка документа еще продолжается, и настоящее время сохраняется возможность принять участие в его обсуждении. Более подробную информацию можно получить, обратившись в "Эколайн". 
   Весьма продуктивными представляются и попытки восполнить пробелы и недостатки действующего законодательства путем развития нормативной базы на региональном уровне. Для тех, кто хотел бы вести работу в этом направлении, мы подготовили типовой законопроект по общественной экологической экспертизе, а также проект регионального положения об общественных слушаниях. Эти документы можно получить через Интернет на сервере Ecoline (http://www.ecoline.ru/mc/expertiza/legis/). Там же доступны полные тексты большинства нормативных документов, упомянутых в этой статье. Все эти документы доступны также в библиотеке "Эколайн".

   Литература 
   1. Об экологической экспертизе. Федеральный закон № 174-ФЗ от 23.11.1995. 
   2. Об охране окружающей природной среды. Закон РСФСР № 2060-1 от 19.12.1991 (в ред. от 02.06.1993). 
   3. Гражданский Кодекс Российской Федерации. № 52-ФЗ от 30.11.1994. 
   4. Конституция РФ. Принята 12.12.1993. 
   5. Строительные нормы и правила. Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и состава проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений. СНиП 11-01-95 // Госстрой России. - М., 1998. 
   6. Свод правил. Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. СП 11-101-95 // Госстрой России. - М., 1998. 
   7. Об утверждении "Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности". Приказ Госкомэкологии России № 397 от 25.09.1997. 
   8. Об утверждении "Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности". Приказ Минприроды России № 539 от 29.12.1995. 
   9. Строительные нормы и правила. Инженерно-экологические изыскания. Основные положения. СНиП 11-02-96 // Госстрой России. - М., 1997. 
   10. Свод правил по инженерным изысканиям для строительства. Инженерно-экологические изыскания для строительства. СП 11-102-97 // Госстрой России. - М., 1997. 
   11. Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Постановление Правительства РФ № 698 от 11.06.1996. 
   12. Об утверждении "Регламента проведения государственной экологической экспертизы". Приказ Госкомэкологии России № 280 от 17.06.1997. 
   13. Об утверждении единой формы заключения государственной экологической экспертизы. Приказ Минприроды РФ № 392 от 28.09.95. 
   14. Хотулева. М.В., Черп О.М., Виниченко В.Н., Заика Е.А. Как организовать общественную экологическую экспертизу. Рекомендации для общественных организаций. Исправленное и дополненное издание. - М.: Социально-экологический союз, 1998. - 72 с. 
   15. Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. Приказ Минприроды РФ № 222 от 18.07.94. 
   16. Об общественной экологической экспертизе. Закон Амурской области № 28-ОЗ от 01.09.97.

   Контакт: 
   125047 г. Москва, Г-47 а/я 7 
   Тел.: (095) 921 38 92 
   Эл. почта: ecoline@cci.glasnet.ru, ecom@glasnet.ru