Новый Земельный Кодекс и территориальная охрана природы

Илья Смелянский, 
Сибэкоцентр, Новосибирск

Принятие нового Земельного кодекса РФ создает новую ситуацию в сфере территориальной охраны природы, довольно сильно влияет на существование степных и связанных с ними экосистем - как в пределах ООПТ, так и вне их. Полный анализ произошедших изменений - видимо, дело будущего. Пока же можно лишь высказать первые впечатления.

Контакт: 
630090, г.Новосибирск, а/я 547 
тел./факс: (3832) 39 78 85 
Электронная прочта: ilya@ecoclub.nsu.ru

Коротко напомним историю. Действующий с 1991 г. Земельный кодекс России был принят еще до ее выхода из СССР и отражал реалии той переломной эпохи. Практически с рождения он был обречен восприниматься как временный акт. Уже в 1993 г. указом Президента РФ (от 24.12.1993 № 2287) была отменена едва не половина статей этого Кодекса. Естественно, что последовали многочисленные попытки заменить его и привести земельное законодательство в целом в соответствие с изменившимися социально-экономическими условиями и, так сказать, духом времени. Наиболее продвинувшийся проект нового ЗК был внесен в Думу летом 1994 года, через 2 года добрался до Совета Федерации и еще через год, после отклонения, переработки и нового принятия Думой в третьем чтении, принят Советом Федерации, но отклонен Президентом (21 июля 1997 г.). В течение следующего года проект без изменений заново принимается Думой в третьем чтении, отклоняется Советом Федерации, перерабатывается и вновь (четвертый раз!) принимается в третьем чтении Думой, затем Советом Федерации и, дойдя до Президента, возвращается им без рассмотрения (3 июня 1998 г.). Последовавший "президентский" проект ЗК был, в свою очередь, отклонен Думой уже в первом чтении. Сложившуюся ситуацию с полным правом характеризовали как патовую. Ее разрешение стало возможным только после обновления состава действующих лиц - как Думы, так и Президента РФ.

К подготовке проекта ЗК вернулись в 2000 г. Инициатором стало Правительство РФ, от Министерства имущественных отношений РФ работу координировал первый замминистра Д.Б. Аратский, от Федеральной службы земельного кадастра - ее руководитель С.И. Сай, от Министерства экономического развития и торговли - министр Г.О. Греф. В феврале 2001 г. проект разослан субъектам Федерации и 25 апреля 2001 г. внесен Правительством РФ в Думу (распоряжение Правительства РФ № 575-р). Официальным представителем Правительства назначен министр экономического развития и торговли РФ. Профильный комитет Думы - Комитет по собственности. Проект ЗК принят Государственной Думой в первом чтении 15.06.2001 г., после некоторых доработок - во втором чтении 14 июля и в третьем - 21 сентября 2001 г.

По сравнению с историей 1994 - 1998 гг. динамизм развития событий поражает. Широко известно, что первое чтение сопровождалось скандалом и потасовкой между депутатами. Второе чтение было проведено (и закончилось принятием проекта), несмотря на то, что Госдума успела получить поправки от представительных органов далеко не всех субъектов РФ.

***

Новый Кодекс существенно осложняет территориальную охрану экосистем, особенно степных, существующих на землях сельскохозяйственного назначения. Он порождает несколько серьезных препятствий формированию сетей ООПТ и даже просто созданию новых и функционированию уже существующих легитимных ООПТ. Перечислим основные проблемы.

1. Сужение источников ограничений прав на землю, под чем понимаются и права пользования. Ранее в действующем федеральном законодательстве этот вопрос не был прояснен. Но проект Земельного кодекса, принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации в 1998 г., предусматривал, что обременения земельных участков устанавливаются на основании федерального закона, судебного решения или договора (ст. 54-2). Совершенно аналогичная норма содержится в действующих земельных законах ряда субъектов федерации, подготовленных на основании этого федерального законопроекта, - например, в ЗК Республики Татарстан (ст. 57-2), ЗК Республики Башкортостан (ст. 57-2), Законе Самарской области "О земле" (ст. 31-2) и др. В соответствии с данным положением открывалась возможность юридически закреплять режимы земельных участков (например, степных пастбищ) в виде системы дву- и многосторонних договоров с субъектами землепользования, не создавая формальных ООПТ. В некоторых случаях это могло быть наиболее простым способом защиты степных экосистем на больших площадях без полного прекращения хозяйственной деятельности в них. Теперь же остается единственный источник ограничений: "Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом или иным федеральным законом" (ЗК РФ, ст. 56). Таким образом, теряется возможность прямых отношений с субъектами землепользования, которые могли бы играть большую роль в создании сети нетрадиционных квазиООПТ.

2. Введение нового порядка формирования режима ООПТ. Раньше режим формировался исходя исключительно из соображений важности и нужности тех или иных ограничений, как их представляли проектировщики ООПТ (которые могли свободно формулировать, что именно и как должно быть ограничено, что рекомендовано и т.д.). Силу правовой нормы режим приобретал благодаря утверждению органом государственной власти Положения или Паспорта данной ООПТ. При этом интересы субъектов землепользования и прочих заинтересованных лиц были достаточно защищены процедурой согласования, а интересы государства - и самой процедурой утверждения. Однако новый ЗК РФ вводит следующее положение:

"На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещается:

1) предоставление садоводческих и дачных участков;

2) строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;

3) движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон домашних животных вне дорог;

4) иные виды деятельности, прямо запрещенные федеральными законами" (ЗК РФ, ст. 95-7).

Как видно, Кодекс прямо запрещает только очень ограниченный, непонятно чем продиктованный набор возможных видов деятельности. И дополнить его в Положении о конкретной ООПТ теперь можно только в случае, если запрещение дополнительно ограничиваемого вида деятельности предусмотрено каким-то федеральным законом. Учитывая, что спектр возможных хозяйственных действий, которые способны представить угрозу для существования экосистем, чрезвычайно широк, в принципе невозможно представить себе, что все они будут учтены в каком-либо федеральном законе.

Более того, ныне действующий головной ФЗ "Об ООПТ" придерживается иного порядка формирования режима. Так, для заповедников (включая биосферные заповедники) он предусматривает, что "запрещается любая деятельность, противоречащая задачам [ООПТ] и режиму особой охраны: территории, установленному в положении о данной [ООПТ]" (ст. 9-1, 10-3). На территориях природных парков "запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры" (ст. 21-3) и "в границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий" (ст. 21-4). На территориях государственных природных заказников "постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам" (ст. 24-1), причем "задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации" (ст. 24-2) и "задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника" (ст. 24-3). "На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы" (ст. 27-1). Ни для одной из этих форм ООПТ не приводится прямого запрета каких-либо конкретных видов деятельности.

Единственная категория ООПТ, для которой приводится перечень прямо запрещаемых видов деятельности, - национальные парки. На территориях национальных парков согласно закону "запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:

а) разведка и разработка полезных ископаемых;

б) деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

в) деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

г) предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

д) строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;

е) рубки главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

ж) движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав леса по водотокам и водоемам;

з) организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

и) вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность" (ст. 15-2 ФЗ "Об ООПТ").

Но, как легко видеть, и этот перечень далеко не полон. Что и понятно, так как в ФЗ "Об ООПТ" возможности формирования режима не были стеснены ничем, кроме здравого смысла и реалистичности (напомним, что режим должен был быть согласован с теми, чью деятельность он ограничивал).

В то же время, в этой же статье новый ЗК РФ содержит другую норму: "На землях [ООПТ], включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации" (ст. 95-3). Это положение можно трактовать как допускающее запрет любой деятельности, кроме оговоренной в данном пункте. Однако есть серьезное опасение, что в случае судебного разбирательства более узкая норма (95-7) будет рассматриваться как уточняющая более широкую (95-3). Заметим, что даже при благоприятном толковании тут содержится и другой неприятный подвох -- может быть запрещена лишь деятельность, "не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Это значит, что если субъект РФ в своем законе предусмотрел, например, добычу нефти в заповеднике или национальном парке, нет законных оснований для прекращения данной деятельности. К слову, это пример отнюдь не гипотетический, подобная норма содержится в Законе Республики Татарстан "Об ООПТ" (принят 16.10.1997) - "Действующие нефтяные скважины, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий, сохраняют режим работы до выработки их дебета" (ст. 16). И в то же время, ЗК РФ не оставляет возможности использовать уровень субъекта федерации для конкретизации видов деятельности, которые могут быть запрещены в ООПТ, так как в п. 95-7 речь идет исключительно о федеральном законе (см. выше).

Нужно заметить, что везде в ЗК РФ говорится о запрещении той или иной деятельности в ООПТ, но никак не оговорены возможности ее ограничения или регулирования. Вероятно, данную правовую лакуну можно использовать для того, чтобы обойти вышеописанные нелепости этого Кодекса. Действительно, в режиме можно ввести запрет на те виды деятельности, для которых это возможно по требованиям Кодекса, а все остальные виды деятельности, которые необходимо исключить в пределах ООПТ, - ограничить, причем условия этого ограничения, к счастью, не регулируются ничем, кроме здравого смысла и т.д., см. выше...

3. Фактическое сужение перечня возможных форм ООПТ.

ЗК РФ декларирует, что "к землям особо охраняемых территорий относятся земельные участки, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и гражданского оборота и для которых установлен особый правовой режим" (ст. 94-1), причем "Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды особо охраняемых земель (территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие)" (ст. 94-4). В этой части все выглядит благополучно и не порождает расхождений с законодательством об ООПТ.

Однако когда речь заходит о реальном наполнении понятий в рамках земельного законодательства, к землям ООПТ отнесены только "земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов" (ст. 95-1) и только для них предусмотрено запрещение деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 95-3). Таким образом, хотя перечень форм ООПТ формально не ограничен, четко определенными правами обеспечено только несколько основных, "допущенных к столу" категорий.

4. Введение в действие ЗК РФ сопряжено с отменой Постановления Правительства РФ от 28.01.1993 № 77 "О порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства". Согласно этому постановлению потери сельскохозяйственного производства не возмещаются при "изъятии или ограничении использования земель в случаях отнесения земельных участков в установленном законодательством порядке к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения" (ст. 33), а при предоставлении земель для охранных зон на землях природоохранного, природно-заповедного и оздоровительного назначения не возмещаются ни потери, ни убытки (ст. 9, 26). Такое положение существенно облегчало практическое создание новых ООПТ с изъятием земель и организацию охранных зон ООПТ на землях сельскохозяйственного назначения (т.е. именно степных ООПТ в первую очередь).

Новый ЗК принципиально меняет этот порядок. Во-первых, убытки, включая упущенную выгоду, теперь подлежат возмещению в полном объеме при любом изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд либо ограничении прав субъектов землепользования (собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков) (ст. 57-1-(1), (3)); во всяком случае, Кодекс не оговаривает возможность исключений из этой нормы. Потери сельскохозяйственного производства подлежат возмещению при изъятии сельскохозяйственных угодий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, либо изменении целевого назначения сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, в случаях, когда земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 58). В иных случаях эти потери включаются в стоимость участка. Здесь также не оговорена возможность освобождения от возмещения потерь по каким бы то ни было причинам. Таким образом, затраты на создание ООПТ значительно возрастут.

Но еще более важно то, что ЗК РФ устанавливает необходимость выкупа при изъятии земли для государственных (муниципальных) нужд, если изымаемый участок не находится в государственной собственности (ст. 49, 55 ЗК РФ), причем порядок выкупа и размер выкупной цены устанавливается в соответствии со ст. 279-283 Гражданского кодекса РФ. При этом убытки и потери включаются в выкупную цену, которая определяется соглашением с собственником земли (ст. 281 ГК РФ). Фактически это означает, что верхний предел выкупной цены земельного участка ограничен только здравым смыслом собственника участка, тогда как ее минимальный размер определяется суммой убытков, включая упущенную выгоду, и потерь сельхозпроизводства. Заметим, что большинство степных участков находится сейчас в собственности частных лиц (хотя бы формально - в качестве земельных паев), и попытки создания новых степных* ООПТ наверняка столкнутся с необходимостью уплаты значительного выкупа.

* - более подробно о влиянии нового Земельного кодекса на охрану степей и степное природопользование читайте в "Степном бюллетене", №10, 2001.