Территориальный ракурс модернизации

         История показывает, что все попытки модернизации России упирались в барьеры, обусловленные ее огромной территорией: «Реформаторы пытались опередить время, но увязли в пространстве». Сакрализация огромного пространства России стала национальной  традицией в истории (В. О. Ключевский) и экономической политике СССР.  Отчасти потому, что власти, и не только они, плохо знают свою страну и побаиваются ее разнообразия буквально на генетическом уровне, они постоянно стремятся к унификации всего и вся. Одновременно мощь обширных просторов страны служит важным компонентом самоидентификации не только власть имущих, но и всех россиян. Сочетание двух контрастных ощущений – страха и гордости за страну и ее «просторы» – носит в чем-то психологически нерациональный, истерический или восторженный характер.

Эта ситуация создает значимый ментальный барьер против принятия адекватных управленческих решений, и с ним нельзя не считаться при оценке институциональных возможностей модернизации.

Снизить барьер можно только с помощью лучшего понимания общих закономерностей и трендов пространственственного развития. Второй шаг – выделение объективных и субъективных ограничений и «коридора возможностей» модернизации российского пространства. Третий – оценка опыта других стран и его применимости для России. И наконец, четвертый – что делать в существующих условиях, чтобы ускорить модернизацию в территориальном ракурсе.

Ограничения м коридор возможностей для модернизации пространства

Пространственные барьеры модернизации России очевидны: к ним относятся гигантские расстояния, обширность территорий с неблагоприятными условиями жизни и слаборазвитой инфраструктурой, низкая плотность населения и редкая сеть городов. Схожие барьеры существуют и в некоторых других странах, тем не менее эти страны успешно развиваются.

Помимо «вечных» проблем, существуют пространственные ограничения, обусловленные современным уровнем развития. Это и есть стартовые условия для модернизации. Важно понять, каково соотношение регионов с разными экономическими и человеческими ресурсами, каков баланс развивающихся и стагнирующих поселений, как влияют на возможности модернизации объективные пространственные тренды экономического и социального развития, а также политика властей.

          Оценим эти стартовые условия, как объективные, так и субъективные:

•  в регионах, обладающих значительными экономическими ресурсами для модернизации, живет четверть населения, в аморфных «середняках» – почти 2/3, в слаборазвитых регионах – 10–15% населения страны;
•  Россия недоурбанизирована, слаба городская (достижительная) культура: 38% населения живет в городах с населением свыше 250 тыс. чел., которые оказались наиболее адаптивными и жизнеспособными в переходный период, 36% – в сельской местности, поселках и малых городах с минимальными ресурсами для модернизации;
• в стране сформировалась иерархическая система городов-центров, способных транслировать импульс модернизации на менее крупные города и окружающую периферию, однако зоны их модернизирующего влияния не способны охватить всю страну; в России очень мало городов, особенно крупных.
• велика и усиливается пространственная и поселенческая поляризация человеческого капитала в виде зон модернизации и деградации;
• региональная политика государства слаба и несистемна, лишена обоснованных приоритетов, власти не понимают законов пространственного развития, поэтому дух Госплана восстанавливается быстрее и сильнее, чем в других сферах госрегулирования.

«Коридор возможностей» задается не только стартовыми условиями, но и объективными тенденциями развития, которые очень трудно переломить. К ним придется адаптироваться и эффективно использовать для ускорения модернизации пространства.

1. Экономическое неравенство регионов очень велико и будет расти, оно воспроизводится сложившейся отраслевой структурой экономики и сильнейшим неравенством инвестиций.

Еще раз придется повторить, что концентрация экономики в территориях с конкурентными преимуществами типична для всех стран мира, но темпы роста неравенства по мере развития страны существенно снижаются. Россия повторяет путь развитых стран, в которых пик неравенства пришелся на первую половину прошлого века. Кардинальный перелом тренда роста экономического неравенства на его снижение вряд ли возможен, но рост неравенства будет замедляться (это уже происходит в период кризиса).

В России экономическая поляризация усилена дробной административно-территориальной структурой страны, при которой пространственные ареалы с максимальными конкурентными преимуществами и территории с их отсутствием совпадают с границами того или иного субъекта РФ. Попытки укрупнения слаборазвитых регионов способны только «спрятать» проблему, переведя ее на внутрирегиональный уровень.

Ключ к решению проблемы экономической поляризации – в поиске и развитии конкурентных преимуществ средне- и слаборазвитых регионов страны в сочетании с поддержкой мерами выравнивающей региональной политики.

В общей проблеме регионального неравенства есть несколько аспектов, важных для понимания «коридора возможностей» модернизации. Во-первых, сохраняется сверхконцентрация экономики страны в столичной агломерации, несмотря на все попытки стимулирования развития второго федерального города как сопоставимого экономического центра.

Стягивание экономической активности ускоряет развитие агломерации, если «мотором» является конкурентное преимущество эффекта масштаба, а не фактор административно-статусной ренты (концентрация госуправления и штаб-квартир крупных компаний).

В Москве роль административного фактора слишком велика, что искажает условия региональной конкуренции.

Возможность жить на гигантскую административно-статусную ренту замедляла модернизацию институтов столичного мегаполиса в 2000-е гг. Перенос столицы маловероятен и крайне затратен, стимулирование развития С.-Петербурга пока дает результаты, неадекватные затратам. Проблема гиперконцентрации отчасти смягчается тем, что влияние мощной столичной агломерации территориально «растекается» и начинает стимулировать экономический рост в прилегающих областях Центрального макрорегиона.

Для расширения влияния столицы на развитие прилегающих регионов необходимо развивать транспортную инфраструктуру растущей агломерации и сопредельных территорий.

Во-вторых, замедлена модернизация других крупных агломераций страны из-за дефицита инвестиций, ограниченности бюджетных ресурсов и невысокой миграционной привлекательности. Ускоренный рост торговли и жилищного строительства, концентрация занятых в пределах своих регионов не сопровождаются адекватным ростом инвестиций и внешнего миграционного притока. Городам-миллионникам необходимо в первую очередь снятие институциональных барьеров на рынке земли и в распределении налоговых поступлений в их бюджеты, остальное экономика сделает сама за счет агломерационных преимуществ.

В-третьих,  зоны  ускоренного  роста  медленно  расширяются в глубь страны. Большинство развитых промышленных регионов Поволжья, Урала и Сибири с городами-миллионниками пока не стали новыми «точками роста». Это следствие и объективных проблем развития (внутриматериковое положение усиливает барьеры расстояния), и сверхцентрализации управления с чрезмерным изъятием финансовых ресурсов регионов-«доноров». Только Татарстану благодаря особой поддержке, и Свердловской области в последние докризисные годы удалось ускорить экономический рост, опираясь на собственный промышленный потенциал и используя преимущества развития сервисной экономики в крупных агломерациях.

Потенциал остальных регионов-лидеров «второго эшелона» может быть реализован при большей финансовой и управленческой самостоятельности (внешний фактор) и активизации конкуренции за инвестиционные ресурсы, которая способствует модернизации институтов (внутренний фактор). Развитые регионы – главный «плацдарм» модернизации.

В-четвертых, медленно модернизируются многочисленные «срединные» регионы, в которых живет 2/3 населения страны. Их собственные экономические возможности недостаточны для устойчивого развития, а федеральных ресурсов на такое количество регионов не хватит никогда. Именно в «срединных» регионах «вязнут» федеральные реформы, не способные преодолеть барьеры российского пространства. Такие регионы более всего нуждаются в улучшении институциональной среды, активизации местного сообщества, а также оптимальном сочетании стимулирующей и выравнивающей региональной политики (пока плохо работают оба направления).

Слабость институтов и дефицит социального капитала, низкокачественное управление во многом объясняют трудности модернизации всей страны, но особенно – «срединных» регионов.

В них есть потенциал роста, но он локализован в крупных городахцентрах и пригородных зонах, отдельных промышленных городах. Одним из лучших решений в этой патовой ситуации может быть упор на формирование дееспособных управленческих кадров на региональном и муниципальном уровнях, способных активизировать имеющиеся ресурсы модернизации. Но при существующей системе рекрутинга управленческих кадров это сделать сложно.

В-пятых, несмотря на значительное сокращение числа депрессивных регионов в годы экономического роста, сохранилась депрессивность на муниципальном уровне. Новый кризис обострил проблемы монопрофильных городов с неконкурентоспособными активами, таких городов в России много (от 150 до более чем 300, по разным оценкам). Помимо депрессивности промышленных городов, сформировались зоны социальной и экономической деградации в многочисленных периферийных сельских районах и малых городах Нечерноземья, Урала и востока страны.

В Европейской России 40% сельских районов относятся к таким «черным дырам» (Нефедова Т. Г. Сельская Россия на перепутье: географические очерки. – М.: Новое издательство, 2003).

Депрессивные муниципалитеты – труднейшая зона для модернизации, они отличаются низким человеческим капиталом, требуют огромных ресурсов и длительного времени для санации. Проблема трудноразрешима из-за дефицита человеческих ресурсов и инфраструктурных барьеров. Вымирание сельских периферий и старых монопрофильных городов с последующей сменой функций – один из самых жестких вариантов санации, и такая вероятность существует.

В-шестых, число слаборазвитых республик не сокращается, они не смогли преодолеть барьеры развития и снизить зависимость от федеральной помощи. В большинстве слаборазвитых республик Юга и Сибири сохраняется минимальная обеспеченность бюджетов собственными доходами и иждивенчество на федеральных трансфертах. Единственный позитивный тренд – сокращение отставания в доходах населения благодаря масштабной федеральной помощи и росту зарплат бюджетников. Ключевыми задачами являются улучшение институтов для того, чтобы использовать те немногие конкурентные преимущества, которыми обладают эти регионы (аграрно-климатические, рекреационные, обеспеченность трудовыми ресурсами), социальная модернизация (образование) и рост территориальной мобильности населения.

В-седьмых, восток страны отстает в экономическом развитии. Более низкие темпы роста экономики восточных регионов обусловлены объективными барьерами удаленности и слаборазвитой инфраструктуры, незначительными инвестициями, миграционным оттоком населения. Группа относительно развитых регионов на востоке страны мала и развивается с опорой на сырьевые отрасли и отрасли первого передела, что не обеспечивает перехода к более инновационному развитию. В то же время на востоке есть города с более высоким качеством населения и развитой высшей школой (Новосибирск, Томск и др.), они способны стать центрами несырьевого роста.

Депопуляция, стягивание населения в обжитые регионы страны и в крупнейшие агломерации, нехватка человеческих и финансовых ресурсов для экстенсивного «освоенческого» типа пространственного развития заставляют жестко фокусировать приоритеты. Стратегия государственной поддержки наиболее эффективных проектов бизнеса по освоению природных ресурсов востока страны только формируется. О масштабном развитии восточных регионов и переселении туда мигрантов говорить бессмысленно, время нельзя повернуть вспять, как будто ресурсных ограничений не существует. На востоке и севере страны жизнь заставит ориентироваться на точечное развитие крупных городов-центров, портов и инфраструктурных коридоров, которые позволяют «держать» слабозаселенную территорию. Точечной должна быть и инфраструктурная поддержка государством наиболее эффективных ресурсных проектов, финансируемых бизнесом.

2. Территориальные контрасты развития усиливаются депопуляцией и миграциями, пространственной поляризацией человеческого капитала.

Демографические ресурсы страны сильнее всего сокращаются в наиболее постаревших регионах Европейского Центра и СевероЗапада, за исключением двух столичных агломераций. На среднесрочную перспективу менее чем в 10% регионов России сохранится естественный  прирост  населения.  Меры  по  стимулированию  рождаемости не способны решить проблему депопуляции, поскольку ее масштабы крайне велики.

Демографические процессы инерционны, поэтому естественная убыль будет и дальше «сжимать» обжитое пространство, особенно быстро – в постаревших регионах Европейской России. Демографические ресурсы республик Юга с растущим населением остались последним резервом в стране, который иссякнет в течение жизни одного-двух поколений.

Кроме того, в стране восстановился центро-периферийный вектор внутренних миграций, типичный для предыдущих десятилетий: население покидает периферийные и менее развитые регионы и концентрируется в крупнейших агломерациях. Возврат к долговременному тренду ХХ в. означает, что современные направления миграций устойчивы и сохранятся на перспективу.

Для снижения негативного воздействия дефицита рабочей силы необходимо выстраивать разные стратегии для демографически депопулирующих регионов Европейской России и северо-восточных регионов с миграционным оттоком населения.

Первые нуждаются в притоке мигрантов с разным уровнем квалификации для компенсации демографических потерь. На севере и востоке страны в первую очередь необходимо закрепить местное население, стимулируя создание новых рабочих мест с привлекательным уровнем оплаты труда, а миграционная политика может служить дополнительным фактором для привлечения занятых в менее конкурентные сектора экономики. Политика замещения уезжающего местного населения мигрантами из ближнего зарубежья не только затратна, но и не обеспечивает закрепления новых жителей – они достаточно быстро включатся в возвратную миграцию в освоенную часть страны и в крупные города вслед за местным населением.

Усиливается пространственная поляризация человеческого капитала и качества жизни: в крупнейших агломерациях и ведущих регионах нефтегазодобычи с наиболее высокими доходами населения и бюджетов более заметны позитивные тенденции роста человеческого потенциала (улучшение состояние здоровья населения, социальной мобильности и уровня образования населения), а в периферийных сельских районах и большинстве малых городов и поселков вне агломераций человеческий потенциал снижается, усиливается маргинализация и деградация социума.

В России острота пространственной социальной поляризации беспрецедентна для относительно развитой страны. Во многом она обусловлена особенностями советского периода развития, но немалый вклад вносит и современная деградация социальной инфраструктуры.

Очевидных рецептов для решения этой проблемы не существует, особенно с учетом размеров территории России и гигантского  объема  необходимых  средств  на  модернизацию  ее  социальной инфраструктуры. Инерция процесса очень велика, вымирание и маргинализация обширной периферии будут продолжаться. В этих условиях важнейшими для государства становятся две задачи: создание социальных лифтов для молодежи (образование, рост мобильности), чтобы не воспроизводить маргинализацию периферии в будущем, и обеспечение достойного социального минимума для пожилого населения таких регионов (социальная защита, жизненно важные услуги и базовая инфраструктура). Еще одно направление региональной политики –  содействие  «переформатированию»  экономических функций депрессивных периферийных территорий, особенно в Нечерноземье, – с аграрных на преимущественно рекреационные и природоохранные, с соответствующим изменением структуры рабочих мест и ростом самозанятости.

 3. Устойчивый тренд сокращения региональных различий в уровне жизни населения пока не сформировался, несмотря на рост социальных расходов государства.

Явный тренд выравнивания виден только в легальной заработной плате. Региональное неравенство доходов населения сокращается медленно, несмотря на значительный рост уровня доходов, объемов социальных трансфертов и социальных расходов бюджетов субъектов РФ. Причиной являются не только недостаточные объемы перераспределения, но и его низкая эффективность, обусловленная преобладанием неадресной социальной помощи, сильной политизированностью распределения межбюджетных трансфертов на социальные и инвестиционные цели. Но все же Россия приближается к тому уровню экономического развития, при котором создаются финансовые возможности для реального смягчения различий в доходах населения регионов. Однако новый тренд может сформироваться только при существенных изменениях приоритетов и зон ответственности социальной и региональной политики. Международный опыт показывает, что пространственному выравниванию уровня жизни населения в большей степени способствует помощь людям (домохозяйствам), а не регионам (см. следующий раздел).

4. Слабость горизонтальных связей регионов препятствует социально-экономической интеграции пространства страны, а чрезмерная централизация управления усугубляет эту проблему.

В большинстве федеральных округов низка внутренняя интегрированность и межрегиональные экономические и человеческие контакты, за исключением Центра и Северо-Запада, в которых связующими центрами являются две крупнейшие агломерации страны.

Остается низкой эффективность интеграционных программ, навязываемых сверху административными методами; слабо стимулируется разработка и реализация межрегиональных программ развития транспортной и энергетической инфраструктуры. Эффективная интеграция «снизу» возможна только при понимании регионами получаемых выгод и при создании необходимых механизмов, стимулирующих эти процессы.

Сложившиеся тренды усиливают объективные барьеры пространственного развития, но их можно преодолеть с помощью целенаправленной государственной политики.

Цель такой политики – ускорить  трансляцию  импульса  роста  от  уже  сформировавшихся центров на более широкий круг регионов, стимулируя использование конкурентных преимуществ, модернизацию институтов и конкуренцию за инвестиции.

Наталья Васильевна Зубаревич
доктор географических наук, профессор географического факультета МГУ
Из статьи "Территориальный ракурс модернизации"
(«Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации»)

 .