Приоритеты и механизмы пространственной модернизации для России

Пространственная поляризация усиливает риски перенапряжения и приводит к срывам модернизаций, преследующим Россию на протяжении веков. Вместо системы координат «Москва и остальная Россия», в стране нужен устойчивый каркас региональных центров модернизации.

Модернизация в пространственной проекции – это создание устойчивого пространственного каркаса разнообразных зон опережающего развития, способных транслировать инновации на обширную периферию страны, в сочетании с эффективной политикой смягчения регионального социального неравенства. Ракурсы выделения приоритетов могут быть разными по целям и механизмам, объектам, характеру проблем.

Опора на центры модернизации и снижение барьеров их  развития

Потенциальных центров и зон модернизации в России немало, но барьеры их развития велики. В отличие от Китая до сих пор не ставилась задача максимального использования существующих преимуществ концентрации человеческого капитала и инфраструктуры, т.е. задача развития городов-центров.

Агломерации крупнейших городов уже формируют единое экономическое пространство с более модернизированной структурой, но институциональные барьеры горизонтального взаимодействия велики и даже усиливаются.

Крупные города – региональные центры задавлены существующей системой налогообложения, изымающей финансовые ресурсы, сокращением полномочий в пользу вышестоящих органов власти. В «богатых» монопрофильных городах экспортных отраслей быстро модернизируется потребление, но гораздо медленнее улучшаются качество населения и социальная среда. Большинство индустриальных городов не имеют конкурентных преимуществ и финансовых ресурсов, в них низкий человеческий капитал.

Развитые регионы активно включаются в конкуренцию за инвестиции бизнеса и пока еще слабо – за человеческие ресурсы, они жестко ограничены федеральной властью в возможности распоряжаться собственными финансовыми ресурсами для инвестиций в человеческий капитал и инфраструктуру. Менее развитые модернизируются еще медленнее и с сильными дисбалансами, но практически в каждом регионе есть свои «точки роста».

Становится более эффективным и конкурентоспособным агросектор Юга и пригородов, хотя качество сельского населения невысоко и очевидных механизмов его повышения нет. Модернизация обширной деградирующей периферии в обозримой перспективе трудноосуществима, это территория социальной защиты.

Критерии выбора пространственных приоритетов развития должны опираться на конкурентные преимущества регионов, причем такие, которые способствуют модернизации, а не воспроизводству сырьевой ренты.

Признание приоритета конкурентных преимуществ кажется очевидным с точки зрения интересов всей страны, но далеко не очевидно для региональных элит, поскольку интересы региона (части страны) могут не совпадать с интересами всей страны (целого).

И на федеральном уровне интересы страны часто подменяются лоббизмом интересов крупных компаний.

Региональная наука и мировой опыт развития позволяют выбрать и даже проранжировать пространственные приоритеты для России:

• крупные города и агломерации (эффект масштаба);
• инфраструктурно-транспортные коридоры (сокращение экономического расстояния);
• портовые, приграничные и прочие зоны технологических заимствований с развитием импортозамещения;
• более плотно заселенные южные регионы и пригороды с благоприятными агроклиматическими условиями, развитой инфраструктурой и более дешевой рабочей силой (АПК);
• жестко ограниченный круг геополитически значимых сырьевых проектов, инфраструктурно поддерживаемых государством.

Есть три главных риска, которых необходимо избежать, если нацеливать российскую региональную политику на модернизацию:

• риск оказаться в унаследованной колее «сдвига производительных сил на восток», который отчетливо проявился, как только в стране появились деньги;
• попытка административного выделения конкретных отраслевых приоритетов развития регионов, что бессмысленно даже в среднесрочной перспективе, не говоря о долгосрочной, слишком велика вероятность ошибки при быстро меняющихся технологиях и инвестиционных приоритетах бизнеса;
• политика «больших проектов» при слабом и коррумпированном государстве, такие проекты станут еще одной формой неэффективных расходов; принципиально такие проекты возможны, но только при синхронной институциональной модернизации.

Все эти приоритеты и риски хорошо известны, но мы пока продолжаем наступать на одни и те же грабли.

Системная поддержка городов как трансляторов инноваций

Импульс социальной модернизации (повышения качества населения, улучшения социальной среды) и модернизации образа жизни транслируется в пространстве двумя путями – по иерархической системе городов (от крупнейших к менее крупным) и из крупных городов в ближайшие пригороды, т.е. от центра агломерации к ее периферии.

 Каждый путь нуждается в своих «подпорках».

На данный момент диффузия социальных инноваций, в том числе модернизация образа жизни населения, дошла до крупных региональных центров, этот «фронтир» модернизации требует особого внимания.

Крупным городам нужна «подпитка», чтобы в стране сложился устойчивый каркас центров модернизации вместо системы координат «Москва и остальная Россия».

Смогут ли концентрировать качественные человеческие ресурсы из других регионов крупные макроцентры – такие как Екатеринбург, Новосибирск, Ростовна-Дону, Нижний Новгород, а также другие города-миллионники Поволжья, Урала и Сибири?

В сложившихся институциональных условиях прогноз, скорее, негативный, поскольку большинство этих городов не имеют необходимых преимуществ в виде более высокого уровня жизни и качества населения, которые бы обеспечивали необходимую «разность потенциалов» и привлекали внешних мигрантов (мигранты из своего региона едут и так).

Во-первых, крупные города (не только «миллионники», но и другие региональные центры) должны иметь больше финансовых ресурсов для развития, а это означает изменение межбюджетных отношений в регионах. Пока у городов мало стимулов для привлечения инвестиций, чтобы создать новые рабочие места, развивать инфраструктуру  и  улучшать  социальную  среду. 

Во-вторых,  на  города ориентирована система социальных лифтов внутри регионов, именно в городах концентрируется профессиональное образование.

Рост привлекательности городов повышает территориальную мобильность населения, которая, в свою очередь, создает условия для конкуренции городов за человеческие ресурсы.

Если не произойдет радикального повышения уровня и качества жизни в крупных городах, то человеческие ресурсы всей страны будут и дальше концентрироваться в Московской столичной агломерации и в меньших масштабах в Санкт-Петербурге.

Пока же вместо поддержки крупных региональных центров и снижения институциональных барьеров для инвестиций федеральные и региональные власти заняты борьбой с мэрами и местным самоуправлением.

Баланс поддержки и санации в период кризиса и после него

Экономический кризис сильнее ударил по промышленным городам с металлургической специализацией, тесно связанной с глобальной экономикой, и со специализацией на машиностроениии и текстильной промышленности, ориентированной на внутренний рынок.

В первом случае повлияло резкое снижение мирового спроса и цен на металлургическую продукцию, а для импортозамещающих производств основным фактором стала их неконкурентоспособность.

В крупнейших городах России глобальный финансовый кризиса породил проблемы банков, строительства и розничной торговли.

Однако полифункциональная экономика агломераций более адаптивна и способна быстрее восстанавливаться после кризиса.

Для двух крупнейших агломераций страны это утверждение еще более верно,  хотя  за  некоторые  перекосы  придется  расплачиваться. 

Москва получила наибольшие преимущества от экономического бума 2000-х, став центром прибыли естественных монополий и большинства крупных сырьевых компаний, на ее долю приходилось 26% всех собранных в стране налогов при 7% населения. Доля налога на прибыль организаций в ее бюджете достигала в 2007 г. 66%, это намного больше, чем в монофункциональных экспортных регионах. Бюджет столицы страны рос как на дрожжах (на 200 млрд руб. ежегодно), позволяя не думать об эффективности расходов.

Отрезвление, вызванное снижением доходов бюджета столицы в 2009 г. на 22%, пойдет на пользу.

В Московской области основной проблемой оказался не спад жилищного строительства (в 2007 г. на область приходилось 13% объемов ввода жилья в стране), а огромный долг бюджета области, возникший еще до кризиса из-за неэффективного управления.

Помимо проблем сокращения доходов бюджета, кризис ускорил процесс деиндустриализации федеральных городов: Санкт-Петербург и Москва выделяются высокими темпами промышленного спада.

Наоборот, промышленность Ленинградской области оказалась более устойчивой, поскольку внешняя периферия агломерации имеет высокую долю модернизированных и новых предприятий. При выздоровления экономики крупнейшие агломерации вновь станут лидерами экономического роста – агломерационный эффект устойчив.

Для региональных центров кризис оказался более болезненным, в них новый бизнес в секторе услуг только формируется и более уязвим. Бюджеты федеральных городов имеют «жировую прослойку», а все прочие крупные города давно сидят на голодном бюджетном пайке, будучи муниципальными образованиями.

 В группе риска во всех крупных городах оказалось и небедное население – покупатели жилья и малый бизнес. Легальный малый бизнес с трудом переживает удары кризиса, и без этого находясь под прессингом неэффективных институтов и коррупционных выплат, а ведь это значительная часть занятых в федеральных городах (26–28%) и региональных центрах.

Кроме того, это более модернизированная и адаптированная часть населения, нарождающийся средний класс. Для решения их проблем нужны в первую очередь институциональные меры поддержки.

Для промышленных моногородов последствия кризиса разные.

В своих базовых городах крупные компании экспортной ориентации (металлургические, нефтегазовые, химические, целлюлознобумажные) сохранили ядро занятых, уменьшив издержки путем снижения заработной платы, перевода на сокращенную рабочую неделю и частично оплачиваемые отпуска.

Государство поддержало их с помощью финансирования общественных работ. Высвобождался персонал более низкой квалификации и занятые предпенсионных возрастов, вспомогательные подразделения переводились на аутсорсинг, т.е. кризис частично способствовал санации неэффективной занятости.

 Базовые города крупного бизнеса переживут этот кризис, для них время «переформатирования» функций пока не наступило. Несмотря на проблемы занятости, меры по переселению из этих городов бесполезны, население держится за лучше оплачиваемые рабочие места, надеясь на временный характер кризиса, а молодежь и так уезжает.

Взрывоопасной проблемой базовых моногородов экспортных отраслей оказалась высокая закредитованность населения потребительскими и автокредитами, ее пришлось решать пролонгацией выплат по кредитам.

Для моногородов с худшими, немодернизированными и непрофильными активами бизнеса (трудоемкие предприятия машиностроения,  старые  металлургические  заводы  и  др.)  кризис  оказался более длительным и жестким. Массового высвобождения удалось избежать только благодаря административному давлению, широкому применению механизма неполной занятости и общественным работам. Смягчение социальных последствий не должно заслонять тот факт, что процесс санации худших активов объективен и неизбежен, он уже начался в 1990-е гг., но был прерван в годы экономического роста.

В моногородах с худшими активами федеральные и региональные власти в первую очередь решали проблему занятости, в основном админстративными методами, а затем безуспешно пытались создать механизмы привлечения инвестиций. Комплексно проблемы санации моногородов не решались.

Моногорода надолго останутся «головной болью», но в большинстве из них население стареет и сокращается, поэтому процесс изменения функций будет идти эволюционным  путем.  Социальные  риски  должны  снижаться  согласованной политикой властей и бизнеса, которая включает санацию занятости и компенсации высвобождаемым занятым, эффективную систему переподготовки, рост социальной и территориальной мобильности, улучшение инфраструктуры и развитие функций местных центров. Рецепты известны и отработаны в других странах, ими нужно пользоваться.

Механизмы горизонтального взаимодействия вместо укрупнения

Федеральные власти давно мечтают об укрупнении, объединении нескольких регионов «под крылом» большого и более развитого, с сильным центром. Эти планы рождаются под лозунгом создания «самодостаточных регионов» (в других странах об этом мало заботятся, понимая, что регионы – открытые экономические системы, свободно обменивающиеся своей продукцией). Совершенно не учитывается, что объединение уничтожает одну из немногих существующих и очень важных идентичностей россиян – региональную, которая служит основой для формирования регионального социума.

Проекты укрупнения влияют на развитие и модернизацию крупных городов.

Казалось бы, административное объединение облегчает стягивание населения в крупный центр, он становится более конкурентоспособным. Но при этом деградируют бывшие региональные центры, потерявшие этот статус после объединения. Из них вымываются все ресурсы – человеческие и финансовые, так работает центро-периферийный механизм пространственного развития.

А ведь импульс модернизации должен перемещаться из более крупных центров вниз, по иерархической системе городов. И чем меньше будет региональных центров, тем медленнее модернизация будет распространяться в пространстве.

Второй путь («ближняя» диффузия инноваций из крупного центра в пригороды) облегчается при формировании агломераций.

В условиях депопуляции для этого почти нет демографических ресурсов, а большую часть миграционных ресурсов страны «приватизировала» крупнейшая Московская агломерация. Российские власти и здесь пытаются использовать административные меры, надеясь с их помощью создать агломерации на базе крупных городов и близлежащих городов меньшего размера.

 Мировой опыт показывает, что эту задачу не стоит решать путем административного объединения крупных городов с прилегающими террриториями, и вообще объединительные идеи малопродуктивны.

В развитых странах агломерации существуют, не будучи административными единицами; территорию объединяют маятниковые трудовые миграции и тесные экономические взаимосвязи.

Давно доказано, что агломерации формируются естественным путем, «мотором» служит возможность снижения издержек бизнеса и обеспечение лучших условий для удовлетворения спроса потребителей.

Государство может помочь формированию агломераций, вкладывая ресурсы в инфраструктурные проекты, стимулируя интеграцию экономики и рынков труда близлежащих городов.

Для этого не нужно объединять муниципалитеты в некую административную «агломерацию», требуется снизить барьеры, мешающие экономической интеграции.

К сожалению, в России само государство создает такие барьеры, жестко предписывая муниципалитетам ограниченный круг полномочий и тем самым ограничивая свободу развития.

В результате и институциональные, и демографические барьеры развития агломераций усиливаются.

Несмотря на отсутствие адекватной политики властей, естественные тенденции пространственного развития будут и дальше стягивать население в крупные города и их пригороды. При создании благоприятных институциональных условий для бизнеса он сам экономически свяжет пространство, ведь агломерационный эффект снижает экономические издержки.

Что нужно для ускорения процессов формирования агломераций, которые могут стать наиболее важными зонами социальной модернизации и концентрации высокого человеческого капитала в России?

Это:

• снижение административных и институциональных барьеров как в сложившихся агломерациях (например, между Москвой и Московской областью), так и в формирующихся (например, Самара–Тольятти);
• стимулирование горизонтальных связей для принятия согласованных решений по развитию территории; механизмы согласований продуктивно работают в Большом Париже или Лондоне, но почему-то нереализуемы в российских агломерациях;
• масштабные инвестиции государства в транспортную и городскую инфраструктуру, без этого пространство не «сшивается»;
• инвестиции в качественное образование для модернизации городского социума и социальной среды;
• регулирование процесса развития агломераций методами городского планирования, выделение зон с разным статусом (селитебные, производственные, рекреационные) и резервных террриторий для развития;
• формирование имиджевой политики, которая в развитых странах усиливает конкурентные преимущества агломераций.

Выравнивание через развитие инструментов социальной политики

Разнообразный международный опыт показывает, что для России существуют возможности и механизмы смягчения пространственных социальных различий в отличие от экономических. Последние неизбежно будут расти, вопрос только в темпах этого роста. Для перелома тренда и некоторого снижения социального неравенства регионов нужны два условия – достаточно высокий уровень экономического развития и сильная, эффективная перераспределительная социальная политика государства, в том числе направленная на рост человеческого капитала.

Еще раз подчеркнем, что именно сильная социальная политика, а не региональная, обеспечивает более значимый эффект смягчения пространственного социального неравенства.

Оценим сначала экономические условия. Душевой ВВП России в 2008 г. достиг 16 тыс. долл. по паритету покупательной способности (ППС), а в исследовании Всемирного банка показано, что смена тренда в развитых странах Европы начала, хотя и слабо, проявляться при душевом ВВП более 10 тыс. долл.

Однако обольщаться не стоит, ведь среднероссийский душевой ВВП означает «среднюю температуру по больнице» – среднее между Москвой, экспортными регионами и доминирующей массой менее развитых остальных.

Валовой региональный продукт (ВРП) большинства регионов России пока ниже гипотетического «стартового» порога в 10 тыс. долл. ППС.

Пороговый уровень ВВП, необходимый для перелома тренда, будет выше и по причине сильных барьеров развития. Самый очевидный и объективный – барьер пространства (низкой плотности населения, слаборазвитой инфраструктуры и явно недостаточной сети городов-центров), что повышает стоимость социальных расходов государства.

Не менее значительным барьером является сильная поляризации населения по доходу, замедляющая модернизацию образа жизни и снижающая доступность социальных услуг для значительной части россиян. В пространственной проекции это проявляется в сильных региональных различиях качества населения, в «веере» изменений образа жизни в регионах и поселениях в диапазоне от ускоренной модернизации до деградации. Ситуация усугубляется и надвигающимся экономическим кризисом.

Второе условие – масштабная и эффективная социальная политика. Рост объемов перераспределения в России очевиден, но для достижения эффективности не удается преодолеть несколько сильных барьеров.

Сохраняется институциональный барьер сверхзатратных механизмов – преимущественно неадресного характера социальных трансфертов и неэффективного расходования бюджетных средств на поддержание существующей сети учреждений.

Вторым барьером на пути  смягчения пространственных  социальных различий остаются некомплексность и невнятные цели социальной политики, попытки решать с ее помощью конъюнктурно-политические задачи, что характерно и для федеральных, и для региональных властей.

Пока барьеры целей и инструментов не будут преодолены, к более жестким объективным барьерам бессмысленно даже подступаться.

Но смягчать социальные региональные различия раньше или позже придется, без этого российская модернизация будет неустойчивой.

Наталья Васильевна Зубаревич

доктор географических наук, профессор географического факультета МГУ

Из статьи "Территориальный ракурс модернизации"

(«Российские регионы: экономический кризис и проблемы модернизации»)