Роль НКО и гражданского общества в области защиты окружающей среды

Общественная экологическая деятельность в России имеет сложную историю и внесла заметный вклад в становление cовременной России. Достаточно вспомнить, что политические процессы, приведшие в итоге к распаду СССР, начались с экологических выступлений ученых и деятелей культуры, общественных объединений.
Резкий рост протестных настроений конца 1980-х — начала 90-х годов во многом был вызван грандиозными антиэкологическими проектами типа переброса северных рек и тяжелыми авариями, среди которых, конечно, главное место занимает Чернобыль.
Место и роль российских неправительственных организаций (НПО) в жизни страны сильно менялись. Во времена расцвета на рубеже 1980–90-х годов экологические НПО были широко распространены от федерального до муниципального уровней,и с ними приходилось считаться чиновникам любого ранга, вплоть до президента.
Именно тогда произошло невероятное по нынешним меркам событие — экологи из «Гринпис России» через суд отменили указ президента России. В 1995 году Борис Ельцин подписал указ, позволяющий ввозить в страну на хранение зарубежные ядерные отходы. После долгой и упорной борьбы с судейскими чиновниками, боявшихся принимать иск к главе государства, в апреле 1996 года Верховный суд РФ признал незаконным (и поэтому недействительным) положение указа президента Бориса Ельцина, которое открывало путь в Россию на временное хранение радиоактивных материалов из других стран.
К концу 90-х количество экологических НПО резко снизилось, но в то же время сильно вырос их профессионализм. Это заключалось не только в овладении фундаментальными экодисциплинами, но и в расширении списка применяемых методов
воздействия на общество и государство. К сожалению, в это время затормозилось развитие гражданского общества. Это негативно сказалось на многих общественных организациях, которые с тех пор тратят львиную долю временных, финансовых и человеческих ресурсов не на решение конкретных проблем, а на преодоление сопротивления государственной машины. Тем не менее экологические НПО по-прежнему занимают весьма заметное место в жизни страны.

Ситуация, в которой приходится действовать экологическим НПО

В целом курс на минимизацию значения НПО в процессе принятия значимых решений в области охраны окружающей среды, уменьшение их возможности эффективно отстаивать экологические права человека проявился после 2000 года. В частности, было принято знаковое решение, ликвидировавшее систему государственного экологического контроля. Это, в том числе, значительно сузило и возможности НПО, которые достаточно тесно работали с ведущим экологическим ведомством России — Госкомэкологией, где работало немало настоящих специалистов и энтузиастов. В дальнейшем конфликты властных структур и НПО продолжались и развивались в различных аспектах и методах, вплоть до изменения законодательства в угоду конкретным, сиюминутным бизнес-проектам, вызывавшим резкое неприятие у специалистов, НПО и общества. Апофеозом этого процесса можно считать изменение российского законодательства с целью убрать экологические препятствия, мешавшие проектам (в том числе не связанным со спортивными сооружениями) в рамках зимней Олимпиады 2014 года в Сочи. Эта ситуация ярко иллюстрирована знаменитой фразой прежнего главы Олимпийского комитета РФ Л. Тягачева: «Если придут [экологи] и начнут, потрясая Конституцией, кричать о том, что нельзя рубить елки и сосны, нам будет проще поменять Конституцию»1.

В целом ситуацию, в которой приходится действовать российским НПО, хорошо описывает цитата из доклада президентского Совета по развитию гражданского об- щества и правам человека от 2012 года «Обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду: основные проблемы, возможные решения»: «Существенное ослабление природоохранного законодательства, отмена множества экологических требований и понижение статуса природоохранных институтов. Повсеместное неисполнение даже существующего законодательства… Принятие антиэкологичных решений (как законных, так и незаконных) для защиты чьих-то личных финансовых интересов (и изредка — государственных)… При этом практически полностью исключена возможность участия общественности в принятии решении о реализации экологически опасных проектов, а во многих случаях — даже возможность получения достоверной информации о намечаемой деятельности, которая может быть потенциально опасной для окружающей среды и здоровья граждан»2.

Однако будет неверным говорить в этой статье только о конфликте НПО и государства. Есть много организаций, которые напрямую связаны с государственными структурами, но, тем не менее, ведут действительно важные программы. Есть НПО, которые существуют как бы сами по себе, практически не имея связей ни с государственными, ни коммерческими структурами. Есть различные общественные инициативы, которые не предполагают какого-либо оформления, создания оргструктуры и т. д.

Примерное подразделение НПО на типы

Круг задач, стоящих перед экологическими НПО, очень широк, поэтому и сами они весьма разнообразны, отличаясь друг от друга уставными требованиями, политикой, идеологией и методами практической работы. Это тема для отдельного исследования, поэтому ограничимся общим анализом. Существует большой слой НПО, которые работают в тесном контакте с властью. В первую очередь они ведут так называемые «неконфликтные проекты», связанные с экообразованием, экотуризмом, борьбой с замусориванием и т. п. Результаты этих проектов во многом обеспечиваются прямым выходом на властные структуры, от которых зависит многое, если не все.

Однако тут могут возникать и сложности, связан- ные с особенностями функционирования бюрократических структур. Все же, до тех пор, пока такие НПО не критикуют принимаемые экономические и политические ре- шения, не требуют реального участия в их разработке, им предоставляется довольно широкая свобода действий. В качестве такого рода НПО можно привести Общественный благотворительный фонд «Дерсу Узала» имени Максима Мунзука. Это НПО, работающее в Республике Тыве, ведет важные культурно-просветительские проекты, в том числе связанные с экообразованием, проводит фестивали экологического кино. Еще один пример — рязанская региональная организация «Лист», которая официально включена в реестр общественных объединений, пользующихся государственной поддержкой. Эта НПО занимается «развитием детского движения, воспитание у детей чувства патриотизма, любви к Родине, выявлением и развитием организаторских навыков у детей и подростков, формированием у детей принципов милосердия, формированием и пропагандой среди детей идей здорового образа жизни», а также «развитием экологического туризма, экологическим просвещением населения и природоохранной деятельностью».

Финансовая поддержка такого рода НПО со стороны российского государства растет. Весной 2013 года президент России Владимир Путин подписал распоряжение «Об обеспечении в 2013 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, реализующих социально значимые проекты и участвующих в развитии институтов гражданского общества». Бюджет господдержки составит около 2 млрд рублей, и эти деньги пойдут для «организаций, реализующих социально значимые проекты и участвующих в развитии институтов гражданского общества». Многие из этих НПО входят в общественно-государственные структуры типа Общественной палаты РФ, которая пытается в меру своих возможностей создать платформу сотрудничества между бизнесом и госаппаратом, с одной стороны, и общественностью, с другой. В активе этой структуры множество конференций и докладов с участием НПО, и некоторые из звучавших в них идей перенимаются властными структурами.

Один из потенциально действенных механизмов для НПО в регионах — участие в работе общественных советов при местных органах власти. Конечно, их эффективность зависит от того, представлены ли в совете реально работающие НПО и насколько прислушиваются к их мнению. К сожалению, органы власти стремятся формировать такие советы и облекать их полномочиями в соответствие со своими интересами.

Поэтому есть примеры, когда общественные советы или не работают вовсе или работают неэффективно. Нередко в их состав вводят людей, далеких от реальной общественной экологической, правозащитной деятельности. Количество НПО, которые стараются максимально дистанцироваться от власти и находятся «в оппозиции», довольно велико и работают они практически во всех регионах страны. Так как чаще всего им не приходится рассчитывать на поддержку государства, они стараются быть самодостаточными как в смысле профессиональной подготовки, так и в плане финансирования, что создает немало проблем. Тем не менее такие организации работают достаточно успешно, достигая значительных результатов. Среди них региональные: «Экологическая вахта Сахалина» (проекты, свя- занные с нефтедобычей, лесозаготовками, рыболовством); «Байкальская экологическая волна» (защита Байкала, экообразование, ресурсосбережение); воронежское движение «В защиту Хопра» (борьба с никелевыми разработками), а также федеральные, из которых наиболее характерна НПО «Гринпис России».

Здесь необходимо отметить, что конфликт не устраняет возможность конструктивного взаимодействия. Многие НПО, которые находятся в постоянном противостоянии с властью в одних проектах, по другим направлениям работают с представителями государственного аппарата и бизнес сообщества весьма успешно. Многие здравомыслящие чиновники не скрывают, что в случае необходимости получить наиболее адекватную, объективную картину происходящего, нужно обращаться именно к независимым НПО. И такие случаи не единичны.

В последнее десятилетие появились объединения, которые напоминают НПО, но не предполагают официального оформления. У них нет структуры, нет органов управления. В качестве примера можно назвать «Ассоциацию экологических журналистов Санкт-Петербурга и Ленинградской области», которая скорее представляет собой «творческий клуб», дающий возможность общения, обмена опытом и информацией и пр., что так важно для профессиональных журналистов и различных экспертов. Ассоциация достаточно успешно работает уже много лет, и отсутствие четкой «структуры» скорее является ее достоинством, чем недостатком.

Государственные функции НПО

Не будет преувеличением сказать, что практически вся работа экологических НПО на текущем этапе заключается в том, что они подменяют собой государственные органы. В первую очередь те, которые отвечают за охрану окружающей среды и здоровья человека. От проведения экспертиз международных ресурсодобывающих проектов до тушения торфяников и сбора мусора в лесах — все это работа, которую не исполняют вовсе или исполняют плохо государственные структуры.

Приведем несколько примеров, характеризующих такого рода деятельность НПО. Среди проектов международного масштаба можно выделить борьбу с разработкой арктического шельфа и сохранение территорий, включенных в список Всемирного наследия ЮНЕСКО.

В Арктике российские НПО ведут себя весьма активно, внося свой вклад в «общую копилку» результатов. В мире собрано более 2 000 000 подписей в защиту Арктики, и этот проект поддерживают мировые знаменитости, такие как Пол Маккартни или Пенелопа Крус, а также российские ВИП-персоны. Российские НПО проводят много различных мероприятий — от сбора подписей в интернете до экспертизы проектов и прямых акций протеста. Одним из результатов можно считать тот факт, что многие компании, российские и международные, уже пересмотрели планы по освоению Арктики. В частности, важным представляется в данной ситуации заявление вице-президента и совладельца одной из крупнейших международных нефтяных компаний ЛУКОЙЛ Леонида Федуна: «Если бы кто-то попросил меня вложить деньги в разведку Арктики, я бы не дал ни копейки. У нас есть еще много возможностей на материке, которые несут меньший риск, и не требуют строить с нуля всю инфраструктуру и завозить рабочих»3.

Система российских объектов всемирного природного наследия своим появлением обязана «Гринпис России», однако в работу по их сохранению включены многие НПО, как всероссийские, так и региональные. Такие территории как «Девственные леса Коми», «Озеро Байкал», «Золотые горы Алтая», «Западный Кавказ» в последние годы стали ареной упорной борьбы между экологами и представителями государственных и коммерческих структур, стремящихся «освоить» эти территории под разнообразными предлогами — строительство газопровода, проведение Олимпиады, добыча золота, организация туризма. В повседневном противодействии покушениями на особо ценные территории применяется практически весь спектр возможных для НПО действий: общественный контроль, обращения в суды и правоохранительные органы, работа с экспертным сообществом (в том числе и международным), СМИ.

В некоторых конкретных ситуациях стопроцентного результата добиться не удается. Однако если смотреть на проблему в целом, то работа НПО выглядит весьма эффективной — до сих пор сеть российских объектов природного наследия в целом находится в достаточно стабильном состоянии.

Экологическое образование и просвещение — здесь государство практически устранилось от работы с гражданами, начиная со школы, где преподавание экологии фактически ликвидировано. Ситуацию пытаются исправить НПО. К сожалению, добиться формирования общероссийской системы экообразования общественные организации не в состоянии, однако многие проекты в этой области очень успешны и реализуются они не только в крупных городах. К примеру, в Иркутске уже несколько лет успешно работает интерактивный экологический центр «Байкальской экологической волны». Здесь школьники и студенты, учителя и воспитатели детских садов могут узнать о глобальных экологических проблемах и их локальных проявлениях, познакомиться с альтернативной энергетикой, бытовыми приборами, помогающими сберечь энергию и воду, а также с технологией уменьшения объема отходов в семье.

Очень интересный и важный проект, который распространяется в провинции, ведет «Гринпис России». Называется он «Возродим наш лес» и рассчитан на школьников обезлесенных регионов Центральной России. Ежегодно тысячи участников проекта высаживают до 15 000 саженцев деревьев. Более трехсот детей из сельских школ прошли многостороннее теоретическое и практическое обучение в ежегодных «эко- логических экспедициях». Один из результатов — в разных регионах создано более шестидесяти «Лесных команд». По сути, это новые молодежные экологические НПО, которые разрабатывают собственные экологические проекты и сами реализуют их, распространяя полученные знания и навыки все шире и шире.

Эффективность НПО

Часто общественные структуры выглядят более эффективными, чем государственные. Энтузиасты, искренне болеющие за дело, обладают более широким спектром возможностей, чем государственные чиновники, опутанные ворохом правил, согласований, финансовых и юридических ограничений и к тому же часто не имеющих должных навыков и/или желания для достижения необходимого результата. Общественники оперативнее реагируют на непредвиденные ситуации, нередко опережая даже спецподразделения МЧС. Они могут проникать в такие места, куда практически невозможно попасть госинспектору. У группы энтузиастов практически никогда нет проблем с лимитами на горюче-смазочные материалы и прочих материальных проблем.

Часто у НПО более эффективные взаимоотношения с традиционными СМИ и новыми каналами распространения информации. Многие НПО имеют богатый опыт работы на новых информационных полях, успешно используют возможности интернет- СМИ, социальных сетей и других ресурсов, обновляющихся и возникающих вновь. Все это позволяет не только распространять экоидеологию и получать помощь от волонтеров и сторонников, но и своевременно информировать население, проводить мобилизационные кампании и многое другое.

НПО прочно овладели технологиями, которые только начинают осваивать многие госструктуры, к примеру технологиями Геоинформационных систем (ГИС). С их помо- 126 щью общественные организации могут объективно отслеживать экологическую си- туацию на различных территориях: от общефедеральной — до городского или сельского района. Анализ космических снимков уже неоднократно позволял НПО обнаруживать неизвестные или скрываемые нефтяные разливы, неизвестные очаги возгораний торфа и леса, незаконные строительные или вскрышные работы.

К примеру, недавно некоммерческое партнерство «Прозрачный мир» обнаружило на территории национального парка «Земля Леопарда» (Приморье) «секретный» карьер и подъездную дорогу к нему. О них не знали даже работники парка. В настоящее время добыча пескогравийной смеси на территории национального парка прекращена. Ситу- ация контролируется Приморской межрайонной природоохранной прокуратурой.

Способность НПО к созданию широких рабочих коалиций (в том числе и с своими «противниками») демонстрирует опыт НПО «Зеленый мир», которая много лет рабо- тает в одном из самых «атомных» среди всех городов России — Сосновом Бору (Ленинградская область). Этот опыт дает пример всей стране. В Сосновом Бору уже девять атомных реакторов (в том числе чернобыльско- го типа), а скоро будет тринадцать. Здесь множество других опасных объектов, связанных с атомной отраслью, и этот город уже может считаться самым потенциально опасным местом на Балтике. Как ни удивительно, но в Сосновом Бору, все жители которого впрямую связаны с атомными объектами, созрела мощная оппозиция «Росатому». Причем стержнем новой оппозиции стали ветераны атомной отрасли, которые поняли, что новые проекты могут серьезно отразиться на их пенсионной жизни. И они возмутились, стали говорить, и заставить замолчать заслуженных ветеранов оказалось невозможно. Они неожиданно для многих и прежде всего для самого «Росатома», объединились с извечными оппонентами — общественными организациями, и потребовали равноправного диалога. «Росатом» был вынужден согласиться.

Появились экспертные советы и рабочие группы, которые начали детальное обсуждение проектов сооружения новой Сосновоборской АЭС, нового радиационного могильника. При этом вскрылось немало недоработок, несуразностей; проекты получили самые критические отзывы не только от НПО, но и от специалистов, и даже от органов власти. К примеру, законодательные собрания Санкт-Петербурга и Ленинградской области выступили против планов строительства ядерного могильника на ЛАЭС-2.

Эта ситуация дает основания говорить о том, что созрели предпосылки для создания общественного межрегионального совета всего южного берега Финского залива. Совета, где бы могли равноправно разговаривать НПО, администрации, парламенты, Росатом и другие заинтересованные структуры. Если такое случится, это будет серьезным шагом вперед в развитии не только экологического движения, но и гражданского общества в стране.

НПО имеют значительный потенциал в процессе разработки или согласования разного рода законопроектов — как на региональном, так и на федеральном уровнях. Эта сторона деятельности НПО вызывает наибольшее сопротивление государственной машины, но и здесь твердая, аргументированная позиция, настойчивость дают свои плоды.

Показательный пример — разработка нового Лесного кодекса. Благодаря серьезной лоббистской работе НПО и поддерживавших их специалистов удалось убрать из Лесного кодекса наиболее одиозные пункты, в том числе связанные с запретом на посещение лесов гражданами. Весьма эффективно отработали НПО и при недавней разработке «Основ экологической политики Санкт-Петербурга на период до 2030 года». Благодаря этому в документе появились основополагающие пункты, посвященные обращению с отходами, энергосбережению. Это позволяет НПО получить более прочную административно-юридическую базу для проведения конкретных проектов.

В целом более заметных результатов НПО добиваются в тех совместных с госструктурами проектах, которые они инициируют сами. Среди них просветительская, методическая работа, особенно с теми организациями и структурами, которые лишены необходимой поддержки со стороны государства. Так, известны и хорошо себя зарекомендовали разнообразные проекты по сохранению живой природы, которые ведет с особо охраняемыми природными территориями Всемирный фонд дикой природы. Жизненно необходимые знания и навыки получают работники особо охраняемых территорий на многочисленных ежегодных семинарах, которые проводят специалисты «Гринпис России». Спектр «дисциплин» весьма обширен — от анализа последних изменений в законодательстве до полевых приемов тушения травяных и лесных пожаров. География же таких обучающих семинаров — от Калининграда до Петропавловска- Камчатского. Как результат, госинспекторы не только более уверенно себя чувствуют при встрече с юридически «подкованными» нарушителями, но и оформляют необходимые документы так, что уйти от ответственности становится все тяжелее.

НПО как «центры кристаллизации»

Экологические общественные организации часто выступают как «центры кристаллизации» общественных сил, и вокруг них разворачиваются массовые общественные кампании. Кроме того, очень важен и личный пример энтузиастов, обладающих бесценным опытом общественной работы НПО и способных объединять большие группы людей. Тогда достигается заметный результат. Наиболее известный пример начала 2000-х годов — прокладка нефтепровода госкомпании Транснефть на Байкале. Казалось бы, строительство невозможно отменить — вся вертикаль власти была «за». Однако антиэкологичный проект вызвал широкий протест в обществе. Коалиция НПО «За Байкал» объединила усилия более 50 организаций из разных регионов. Акции протеста и митинги проходили от Калининграда до Владивостока. Особенно многочисленны они были в Иркутске, где на улицы выходило до 7 000 человек! К протесту присоединились многие российские деятели науки и культуры. В результате трасса нефтепровода была отнесена от Байкала на 400 километров.

Еще один характерный пример — общественное движение по борьбе с мусором. Пока государство бездействует, инициатива переходит к гражданам. Единого обще- российского «антимусорного фронта» не существует, но в подобные проекты вовлечено так много НПО самого разного «формата», что по факту в стране уже сформировался федеральный «антимусорный» проект, который просто не имеет центрального руководства.

Одна из объединяющих инициатив в этом плане — «народная карта» пунктов приема вторичных ресурсов. Ее разработка началась по инициативе «Гринпис», и первым городом в ней стала Москва. Теперь же зайти в интернет и найти место, где можно сдать пластик, бумагу, стекло, могут жители почти двадцати городов. Что очень важно — это действительно «народная карта». Она формируется и обновляется добровольцами, которые собирают нужную информацию и включают ее в эту интерактивную карту.

 Еще один интересный опыт объединения людей представляет деятельность проекта «Делай Сам». Он существует как бы сам по себе. Как заявляют его создатели, это «не бренд, не фестиваль и не организация: «Делай Сам» — это идея самовольного улучшения города своими руками. Вам не нужно никаких разрешений, согласований или договоренностей для того, чтобы разделять эту идею и собственноручно сажать цветы, делать лавки, раздельно собирать мусор или ездить на работу на велосипеде». Этот проект в первую очередь помогает найти друг друга единомышленникам, после чего они могут начать то самое «изменение городской среды», которое кажется не- обходимым. На проходящих уже несколько лет «Делай Саммитах» участники движения обмениваются опытом, обучаются различным экологическим дисциплинам, раз- рабатывают проекты. 

Экологические НПО как структуры, занимающиеся защитой основополагающего права человека на здоровую окружающую среду, нередко становятся «основателями» структур гражданского общества. Недавно такая структура появилась благодаря многолетней работе «Экологической вахты по Северному Кавказу» в одной из станиц Краснодарского края — Должанской. Здесь местные жители создали своеобразный «теневой парламент», который ведет конкретные проекты по самоуправлению этого довольно крупного населенного пункта.

Говоря о роли НПО в охране окружающей среды, нельзя обойти неявные, косвенные выгоды от самого их существования. Чаще всего от НПО требуют решения конкретных, очевидных проблем типа уборки мусора, тушения свалки, уборки зеленых зон. Да, это важно, однако это далеко не главные задачи НПО. Само их существование уже является выполнением общественно значимой задачи. Они показывают пока еще инертным согражданам, что не все мирятся с существующими проблемами, что если кто-то ими занимается, они действительно стоят усилий, что решение проблем зависит от многих и что каждый может внести свой вклад в достижение общей цели.

Практически всегда обычные люди, впервые оказавшись перед лицом какой-либо экологической проблемы, нуждаются в квалифицированной помощи. Чаще всего они плохо понимают, что нужно делать, какие у них права, что нужно и можно требовать и от каких именно из существующих госструктур. Поэтому даже небольшая помощь со стороны квалифицированных экологических НПО крайне важна и результативна. Она не только помогает найти наиболее эффективный путь решения частной проблемы, но и придает дополнительный импульс гражданской активности, которая сама по себе представляется большой ценностью в наше достаточно пассивное время.

Итак, факты говорят о том, что, несмотря на множество объективных и субъективных сложностей, деятельность российских НПО результативна и их роль в деле за- щиты окружающей среды очень велика. Очевидно, не может быть опровергнут такой тезис: если бы не работа НПО, то экологическая ситуация в России была бы значительно хуже.

Евгений Усов

Из сборника "Устойчивое развитие в России" 

1 >>http://oopt.info/news/120906.html, http://www.biodiversity.ru/news/archive/120906.html.

2 >>http://www.greenpeace.org/russia/ru/press/reports/12-03-15_report_for_president.

3 >>http://www.greenpeace.org/russia/ru/news/blogs/green-planet/blog/44542.