Управление водными ресурсами, проблемы водной экологии

Водные ресурсы и водохозяйственный комплекс в целом во многом определяют социально-экономическую устойчивость и направление развития страны. От водохозяйственной и экологической безопасности, уровня водообеспеченности населения и социальной сферы качественной питьевой водой, бесперебойности и достаточности водоснабжения отраслей экономики, состояния водных объектов и водных ресурсов, достоверности прогнозирования чрезвычайных водохозяйственных ситуаций, их своевременного предотвращения и (или) минимизации наносимого ущерба в немалой степени зависит национальная безопасность государства.

В России имеется значительный водно-ресурсный потенциал. По запасам водных ресурсов страна занимает лидирующее место в мире. Водные ресурсы имеют особое значение для развития национальной экономики и поддержания социально-экономических программ регионов страны.

Среднемноголетние возобновляемые водные ресурсы России составляют 10% мирового речного стока (второе место в мире после Бразилии) и оцениваются в 4,3 тыс. куб. км в год. В целом обеспеченность водными ресурсами по стране составляет 30,2 тыс. куб. м на человека в год. В тоже время водные ресурсы Российской Федерации характеризуются значительной неравномерностью распределения по территории страны. На освоенные районы европейской части страны, где сосредоточено более 70% населения и производственного потенциала, приходится не более 10% водных ресурсов.

Обеспеченность территории Российской Федерации запасами подземных вод, которые могут использоваться для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, также неравномерна. Общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из природных водных объектов в Российской Федерации составляет 80 куб. км в год. В экономике ежегодно используется около 62,5 куб. км воды.

Существующий водохозяйственный комплекс в целом эффективно обеспечивает текущие водоресурсные потребности отраслей экономики и населения. Однако перспектива развития экономики страны в будущем потребует увеличения гарантированного объема водных ресурсов соответствующего качества, предназначенных для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд, а также для использования в промышленности, сельском хозяйстве, энергетике и в рекреационных целях.

Современная система управления водными ресурсами и водным хозяйством страны была определена административной реформой и принятием нового Водного кодекса. В 2004 году произошли принципиальные изменения в структуре управления водными ресурсами. Было образовано Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы). Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. В этом же году были распоряжением Правительства Российской Федерации были утверждены «Основные направления развития водохозяйственного комплекса России до 2010 года и план мероприятий по их реализации», определившие цели и задачи функционирования и развития водохозяйственного комплекса России, а также роль государственных органов управления в повышении водохозяйственного потенциала страны. [1,2].

Под выполнение задач, определенных в качестве основных направлений деятельности агентства, была выстроена соответствующая система водохозяйственного планирования (рис. 1). Новым Водным кодексом (2006 г.) на Росводресурсы как федеральный орган исполнительной власти были возложены функции территориального перераспределения стока поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов, осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории двух и более субъектов Российской Федерации возложены [5].

С введением Водного кодекса был изменен порядок представления водных объектов в пользование, предусмотрено создание и ведение Государственного водного реестра, значительно изменен статус схем комплексного использования и охраны водных объектов и повышены требования к их разработке, введен еще ряд существенных изменений в сферу регулирования водных отношений и осуществления водохозяйственной и водоохраной деятельности определивший особенности деятельности Росводресурсов в текущий период и на перспективу.

В то же время, принятие федерального закона о введении с 1 января 2005 года водного налога, изменение роли субъектов Российской Федерации в управлении водными ресурсами перевели всю тяжесть осуществления организации обеспечения финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий на федеральный уровень, а новая схема бюджетного планирования, ориентированная на конечные результаты, потребовала пересмотра всей системы отбора водохозяйственных мероприятий, финансируемых из федерального бюджета [3].

Исходя из вышеизложенного основной целью деятельности Росводресурсов было определено устойчивое водопользование при сохранении водных экосистем и обеспечение безопасности населения и объектов экономики от негативного воздействия вод [7].

Для достижения цели Росводресурсами решаются следующие задачи:

• обеспечение потребностей населения и объектов экономики в водных ресурсах;

• обеспечение безопасности гидротехнических сооружений (в первую очередь водоподпорных);

• обеспечение безопасности жизнедеятельности человека от наводнений и другого вредного воздействия вод.

Решение поставленных задач требовало развития системы планирования и финансирования деятельности в водохозяйственном комплексе. Многие годы эта деятельность осуществлялось на основе программно-целевого метода в рамках реализации мероприятийфедеральной целевой программы (ФЦП) «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)» по подпрограммам «Возрождение Волги», «Водные ресурсы и водные объекты», «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», «Регулирование качества окружающей природной среды». Кроме того, целый ряд водохозяйственных и водоохранных мероприятий проходил по «близким» ФЦП.

Целью федеральных целевых программ являлось обеспечение потребностей экономики и населения в водных ресурсах, повышение технического уровня и безопасности функционирования водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений, снижение ущерба от вредного воздействия вод, а также охрана и восстановление водных объектов.

После закрытия в 2005 году ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)» водное хозяйство не имело своей долгосрочной целевой программы, и водохозяйственные и водоохранныхе мероприятия осуществлялись в рамках ведомственных программ или отдельными проектами в составе непрофильных ФЦП.

В 2005 году Росводресурсы начали разработку трех ведомственных целевых программ (ВЦП) по основным направлениям водохозяйственной деятельности (рис. 2).

В соответствии с принципом «скользящей трехлетки» ВЦП разрабатываются на предстоящие три года с системной аналитикой выполнения аналогичных мероприятий в прошедшие годы. В соответствии с приказом Федерального агентства водных ресурсов от 06 июля 2005 г. №100 ответственность за формирование бассейновых разделов программ по своим зонам деятельности несут бассейновые водные управления.

ВЦП «Обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах».

Целью программы является обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах, как в количественном, так и в качественном аспектах. Существенную проблему в экономическом и социальном плане составляет водоснабжение поселений, расположенных вдали от крупных водных объектов, где использование подземных вод по тем или иным причинам невозможно или ограничено. Суммарный дефицит водных ресурсов в маловодные годы в целом по стране, исходя из водохозяйственных балансов, оценивается в объеме 14,3 куб. км.

По рассматриваемому направлению деятельности в рамках государственных инвестиций решается задача строительства и восстановления гидроузлов и водохранилищ, а также систем водоподачи в вододефицитные районы в целях создания условий для устойчивого динамичного развития отраслей экономики, связанных с использованием водных ресурсов (промышленность, энергетика, транспорт, сельское и коммунальное хозяйство), улучшения социально-бытовых условий населения при сохранении водно-ресурсного потенциала страны, улучшения экологического состояния водных объектов.

Для решения проблемы (в течение десяти лет) за счет строительствwа водохранилищ сезонного и многолетнего регулирования стока, по предварительным оценкам, необходимы ресурсы федерального бюджета в объеме 15,8 млрд руб./год.

При этом по ряду регионов страны (Республика Калмыкия, Ставропольский и Краснодарский края, Кемеровская область, территории Южного Урала и другие регионы) решение задач не может быть достигнуто о строительством новых водохранилищ на существующих водотоках, а требуется подача водных ресурсов извне.

Кроме того, практически, все поверхностные и большая часть подземных водных объектов, особенно в европейской части страны и в районах размещения крупных промышленных и сельскохозяйственных комплексов, испытывают значительное антропогенное воздействие, что при недостаточной барьерной роли очистных сооружений и учащающихся год от года авариях на нефтепроводах, шламонакопителях, очистных и других сооружениях выразилось в загрязнении, истощении и деградации водных объектов. Общий ущерб от загрязнения водных объектов для населения, отраслей экономики и природы оценивается почти в 70 млрд рублей ежегодно.

Существующий постоянный или периодический дефицит водных ресурсов в ряде регионов России приводит как к экономическим потерям, связанным с сокращением производства, так и к социальной напряженности, связанной с перебоями в хозяйственно-питьевом водоснабжении. Основная задача по этой программе сводится к обеспечению поддержания уровня водообеспеченности, в том числе за счет эффективного регулирования стока каскадами водохранилищ и водохранилищами комплексного назначения, оптимального перераспределения водных ресурсов системами межбассейнового и внутрибассейнового перераспределения стока, повышения эффективности использования водохозяйственных систем [6, 15].

ВЦП «Безопасность водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений» направлена на защиту населения и объектов экономики от ущербов, наносимых чрезвычайными ситуациями техногенного характера. Цели программы — обеспечение безопасного функционирования гидротехнических сооружений (ГТС), в первую очередь водоподпорных, в первую очередь водоподпорных) и снижение риска возникновения связанных с их авариями техногенных катастроф.

По данным инвентаризации в Российской Федерации в настоящее время в эксплуатации находится порядка 26 тысяч потенциально-опасных гидротехнических сооружений различного назначения, ведомственной принадлежности и формы собственности. Срок эксплуатации подавляющего числа ГТС сосоставляет сорок и более лет, что создает реальную угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с их авариями.

Обеспечение безопасности ГТС является одним из ключевых вопросов национальной безопасности в природноресурсной сфере. Для решения проблемы обебеспечения безопасности ГТС в течение десяти лет, необходимы ресурсы федерального бюджета в объеме 12,8 млрд руб./год [6, 15].

ВЦП «Предупреждение и снижение ущербов от наводнений и другого вредного воздействия вод» направлена на повышение защищенности природной среды и обеспечение безопасности жизнедеятельности человека от негативных природных явлений. В России площадь паводкоопасных территорий составляет 400 тыс. км2, из них наводнениям с катастрофическими последствиями подвержена территория в 150 тыс. км2, где расположены 300 городов, десятки тысяч населенных пунктов, большое количество хозяйственных объектов, более 7 млн га сельскохозяйственных угодий.

Проблема защиты от наводнений и другого вредного воздействия вод занимает в структуре финансирования работ Федерального агентства водных ресурсов особое место (порядка 70%) в силу того, что вредное воздействие вод является наиболее часто повторяемым и наиболее разрушительным среди природных катастроф.

Одной из наиболее острых проблем в водохозяйственном комплексе России в настоящее время является различное проявление вредного воздействия вод, в первую очередь затопление и подтопление поселений, объектов экономики и сельскохозяйственных угодий в период половодья и паводков.

Наводнениями, являющимися одним из наиболее часто повторяющихся стихийных бедствий и превосходящими по площади охватываемых территорий и наносимому ущербу все другие чрезвычайные ситуации природного характера, в Российской Федерации ежегодно в среднем затапливается около 50 тыс. км2. Общая площадь паводкоопасных территорий в России составляет порядка 400 тыс. км2, а наводнениям с катастрофическими последствиями подвержена территория в 150 тыс. км2, на которой расположено более 300 городов, десятки тысяч поселений, более 7 млн га сельскохозяйственных угодий. Наиболее паводкоопасными регионами являются Приморский край, Амурская и Сахалинская области, Восточная Сибирь, Забайкалье, Средний и Южный Урал, Нижняя Волга, Северный Кавказ. Проблема усугубляется тем, что водность основных рек растет и, по данным многих экспертов, антропогенные изменения глобального климата уже в ближайшие два-три десятилетия приведут к весьма значительным изменениям гидрологического режима водных объектов России и увеличению вероятности прохождения выдающихся паводков.

Потребность в финансировании строительства таких сооружений, а также мероприятий по увеличению пропускной способности русел рек (общая протяженность участков русел рек, нуждающихся в увеличении пропускной способности, составляет по данным исследований порядка 14 000 км), по оценкам составляет порядка 22 млрд руб./год. Переход на систему среднесрочного планирования на основе формирования ведомственных целевых программ позволяет создать систему планирования, привязанную не только к конкретным мероприятиям и объектам, а обеспечивающую достижение конкретных общественно значимых результатов, что позволяет посредством эффективного использования водного потенциала страны обеспечивать устойчивое развитие секторов экономики [6, 15].

Позже Росводресурсами была разработана ВЦП «Обеспечение полномочий субъектов Российской Федерации в области водных отношений», мероприятия которой направлены на обеспечение полномочий в сфере водных отношений, переданных субъектам Российской Федерации.

Реализация комплекса мероприятий по всем четырем ВЦП в целом позволит:

• поддержать природную способность водных объектов к самоочищению, предотвратить деградацию рек и озер;

• ввести в эксплуатацию водохранилища комплексного назначения емкостью 15 км3 в течение десяти лет в вододефицитных регионах страны;

• обеспечить снижение водопотребления и потерь воды, стабилизацию забора (на уровне 75 млрд м3 в год) и сбросов сточных вод (на уровне 55 млрд м3), сокращение доли загрязненных сточных вод в общем объеме водоотведения до экологически приемлемых 20%;

• повысить уровень надежности водохозяйственных систем, гидротехнических сооружений и квалификационный уровень обслуживающего персонала;

• сформировать эффективную систему управления водными ресурсами и федеральным имуществом (обеспечит увеличение поступления платежей за пользование водными объектами к концу реализации комплекса мероприятий в два раза);

• расширить работы по государственному мониторингу водных объектов, в т.ч. на трансграничных реках, обеспечить надежное прогнозирование;

• совершенствовать  систему ведения Государственного водного кадастра, Российского регистра гидротехнических сооружений, создать единую систему информационного обеспечения водохозяйственной деятельности;

• усовершенствовать законодательную и нормативно-правовую базу, обеспечить реализацию научно-технических достижений и развитие научного потенциала водной отрасли;

• обеспечить выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам и конвенциям по вопросам использования и охраны трансграничных водных объектов [6, 15].

В последние годы были приняты важные документы стратегического характера, которые повлияли как на социально-экономические процессы, так и на вопросы устойчивого развития водного хозяйства.

Заданная перспектива стратегического развития страны требовала вывода водохозяйственной отрасли на новый современный уровень устойчивого развития, который бы позволил эффективно осуществлять гарантированное обеспечение потребностей населения и экономики в водных ресурсах нормативного качества, защиту от наводнений и другого вредного воздействия вод, улучшение экологического состояния водных объектов.

В этой связи утверждение в 2009 году Водной стратегии Российской Федерации на период 2020 года [11], а затем в 2012 году ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах» принципиально изменило ситуацию с разработкой и реализацией водохозяйственных мероприятий, научно-методическим и информационно-аналитическим обеспечением. Курс на устойчивое водопользование стал для водного хозяйств и основных его участников новой парадигмой развития [7].

Для обеспечения определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития страны темпов ее развития, реализации основных положений Водной стратегии и мероприятий программы предстоит осуществить комплексное решение ряда имеющихся в водном хозяйстве проблем.

ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах» охватывает самые острые вопросы водного хозяйства: гарантированное обеспечение водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации; сохранение и восстановление водных объектов до состояния, обеспечивающего экологически благоприятные условия жизни населения; обеспечение защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод.

Значительное внимание в ФЦП уделено проведению научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, в том числе выделен блок тем, направленных на разработку мер экономического стимулирования рационального водопользования и внедрения наилучших технологий, повышение уровня программно-целевого планирования и информационно-аналитического обеспечения водохозяйственных мероприятий, развитие системы платежей за загрязнение водных объектов и пр. Важным вопросом в реализации ФЦП является отбор программных мероприятий. В этой связи следует учесть ошибки при формировании программ прошлых лет и обеспечить экспертное рассмотрение проектов, предлагаемых к реализации в рамках ФЦП.

Особое внимание должно быть уделено разработке методической базы формирования региональных водохозяйственных программ в увязке с информационным массивом и показателями схем комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО) и схем территориального планирования.

К настоящему времени разработана значительная часть СКИОВО, однако остается ряд проблем, которые не позволяют в полной мере эффективно использовать этот механизм для обеспечения устойчивого водопользования и экологического оздоровления водных объектов.

При этом программа водохозяйственных и водоохранных мероприятий СКИОВО реализуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, являющимися распорядителями средств соответствующих бюджетов, по источникам финансирования, отраженным в схеме. По сути, показатели схем после их утверждения принимают форму обязательных нормативов, что заведомо может привести к противоречиям в части возможности реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий на региональном уровне. Целесообразно подготовить поправки в Водный кодекс в части уточнения статуса СКИОВО как расчетно-прогнозного документа для разработки федеральных, бассейновых и региональных водохозяйственных и водоохранных программ.

Сложным вопросом остается финансовое обеспечение ФЦП на основе платности водопользования. По экспертным оценкам, ежегодная потребность в финансировании водохозяйственных и водоохранных мероприятий составляет порядка 50-60 млрд руб., тогда как сбор средств от использования водных объектов составляет около 14 млрд руб. В этой связи требуется сформировать новую методологию расчета ставок платы за пользование водными объектами на основе учета водохозяйственных затрат государства как собственника водных объектов и водной ренты, которая проявляется в различных секторах экономики в результате использования водных ресурсов.

Достижение устойчивого водопользования требует учета международной водной составляющей. Россия играет важную роль в решении водных проблем в рамках международных организаций (ООН, ОЭСР, ЕС, ЕврАзЭС, СНГ, БРИКС, Таможенный союз и др.), а также двустороннего сотрудничества. Перестройка структуры мировой экономики из-за угрозы глобального водного кризиса формирует благоприятные условия для водообеспеченных стран, поскольку неизбежен рост спроса и цен на водоемкую продукцию. Наличие значительных объемов водных ресурсов — важное конкурентное преимущество России, поэтому необходим выход страны на международные рынки водой и водоемкой продукции. В условиях повышения значимости водных ресурсов в сфере международных отношений, вступления России в ВТО и ОЭСР необходимо осуществить научно-аналитические работы по стоимостной оценке водных ресурсов в структуре национального богатства страны и определения их значимости для секторов национальной экономики и международной торговли.

Следует использовать ФЦП как уникальную возможность консолидации водохозяйственных организаций, научных институтов и специалистов для достижения целей и решения задач программы. В рамках мероприятий ФЦП возможно проведение крупных международных водных форумов с привлечением экспертов ООН, ОЭСР, ПРООН и иных организаций.

Стратегическим направлением в отношении водных ресурсов России должно стать их комплексное регулирование, то есть система воздействий на поверхностные воды инженерными средствами в целях наиболее полного обеспечения всех видов водопользования, защиты от вредных воздействий вод, а также для поддержания оптимальной экологической обстановки при минимизации негативных социально-экономических и экологических последствий таких воздействий [16].

Вместе с необходимость комплексного регулирования поверхностных вод назрела необходимость создания единой Евразийской транспортной системы, в части объединения внутренних водных путей, чему препятствует недоразвитость системы водных коммуникаций в России. Принципы комплексного регулирования поверхностных вод России должны быть зафиксированы законодательно в виде особого закона «О комплексной реконструкции речных систем Российской Федерации» или как дополнение к Водному кодексу.

В этом документе должны быть зафиксированы стратегические цели государства в отношении речных систем и пути их достижения (содержание проектов), принципы реконструкции рек в каскады водохранилищ и сооружения межбассейновых соединений, а также, как это законодательно зафиксировано в КНР, обязательства государства обеспечивать развитие водных коммуникаций и содействовать использованию гидроэнергетического потенциала рек с запретом сооружения плотин без судопропускных сооружений и гидроэлектростанций.

Минприроды России с участием иных федеральных ведомств и общественных организаций подготовлены «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года» (утверждены Президентом РФ в 2012 году), которые оказывают влияние на все сферы, в том числе на вопросы использования водных ресурсов [13].

Следует отметить, что принимаемые на государственном уровне документы все в большей степени «экологизируются», что, естественно, важно и для обеспечения качества воды в реках, озерах и водохранилищах. Все эти вопросы важны для обеспечения устойчивого управления водными ресурсами и обеспечения их охраны, восстановления качества вод. Одним из новых направлений при этом можно выделить восстановление и экологическую реабилитацию водных объектов. В последние годы Минприроды России, Росводресурсы и другие ведомства, а также субъекты Российской Федерации уделяли внимание этому вопросу. Так, интересен опыт Донского БВУ и администрации г. Ростова-на-Дону по очистке и восстановлению качества вод р.Темерник. Аналогичную работу по экологической реабилитации Воронежского водохранилища проводит администрация Воронежской области.

В целом, наличие ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах» открывает новые возможности для водохозяйственных предприятий и организаций, которыми надо воспользоваться в полной мере для реального обеспечения устойчивого водопользования и практического улучшения экологии водных объектов.

Анатолий Шевчук

Из сборника "Устойчивое развитие в России"

Список использованных источников

1. Положение о федеральном агентстве водных ресурсов. Утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. №282) (с изменениями от 30 июля 2004 г., 20 декабря 2006 г., 29 мая, 13 октября 2008 г.

2. Основные направления развития водохозяйственного комплекса России до 2010 года и План мероприятий по их реализации. Утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.05.2004 г. №742-р.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации, глава 25.2 «Водный налог» (ФЗ от 28.07.2004 г. №83-ФЗ).

4. Положением о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. №239.

5. Водный кодекс Российской Федерации (ФЗ от 03.06.2006 №73-ФЗ).

6. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2011–2013 годы. М.: Росводресурсы, 2010.

7. Селиверстова М.В. Курс на устойчивое водопользование // Экология производства. 2011. №10.

8. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Минэкономразвития России, 2009.

9. О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики. Указ Президента РФ от 04.06.2008 г. №889.

10. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.

11. Водная стратегия Российской Федерации на период 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. №21235-р.

12. Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах. ФЦП. Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2012 г. №2350.

13. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года. М., 30.04.2012.

14. План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. №2423-р.

15. Шевчук А.В. Новые вызовы и возможности. Потенциал программно-целевых методов планирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий в России // Вода Magazine. 2013. №1 65. С. 24–28.

16. Материалы международной научной конференции «Современные проблемы пространственного развития», посвященной памяти и 75-летию со дня рождения академика А.Г. Гранберга. М.: СОПС, 2011.