Изначально проблему бытовых отходов рассматривали в контексте обеспечения безопасности населения и окружающей среды. Вследствие этого в мире наибольшее распространение получила практика захоронения отходов как на оборудованных полигонах, так и на свалках1. Такой подход обеспечивал удаление отходов из населенных пунктов, что снижало риски загрязнения и распространения инфекций.

Однако во второй половине XX века эта система оказалась несостоятельной. Стремительный рост объемов отходов и появление в их составе медленно разлагающихся фракций, таких как пластики, привели к быстрому заполнению полигонов, что требовало изъятия из обращения все новых территорий.

В то же время в бытовых отходах увеличивалось содержание вторичных ресурсов, преимущественно упаковочных материалов, которые можно использовать для производства новых товаров или получения энергии. Эти предпосылки привели к тому, что в развитых странах приоритет сместился от захоронения отходов к их переработке.

 Примером такого подхода может служить иерархия обращения с отходами, принятая в Европейском союзе2.

В России на данный момент большую часть бытовых отходов захоранивают. Тем не менее вопрос переработки отходов становится для России очень важным, о чем свидетельствуют планируемые изменения в федеральном законодательстве. Пока же комплексные системы обращения с отходами внедряются лишь в отдельных муниципалитетах, а продвижением идеи переработки отходов занимаются преимущественно некоммерческие организации.

 

Текущая ситуация

В 2011 году на территории Российской Федерации образовалось 52,9 млн тонн бытовых отходов3. В среднем на душу населения образовалось 400 кг бытовых отходов4, что соответствует уровню стран Центральной и Восточной Европы и примерно в два раза ниже уровня стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития5.

В настоящий момент ни в одном регионе Российской Федерации не создана комплексная система обращения с отходами, предусматривающая минимизацию их вреда для населения и окружающей среды и стимулирующая вовлечение отходов в хозяйственный оборот.

Даже простое удаление образующихся бытовых отходов с территории поселений реализовано в регионах не в полной мере. Например, в Ярославской области доля жителей, не охваченных системой сбора и вывоза отходов, составляет более 10% в городах и около 50% в сельской местности6. По данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 году треть городских округов и более половины сельских поселений не имели схем санитарной очистки7. Все это приводит к образованию стихийных свалок на природных территориях вблизи населенных пунктов, в заброшенных карьерах.

Основным способом обращения с бытовыми отходами является захоронение (92–94%), небольшая часть отходов подвергается переработке (4–5%)8 и сжиганию (2–3%)9.

Необходимо отметить, что захоронение отходов зачастую осуществляется без соблюдения санитарных норм. Так, в целом по стране имеется лишь 1399 специально оборудованных полигонов для твердых бытовых отходов (ТБО), при этом количество свалок, санкционированных и несанкционированных, в разы больше — 7 154 и более 17 500 соответственно. Суммарная площадь перечисленных объектов составляет более 50 тыс. га10.

Санкционированные свалки не имеют лицензии и не соответствуют требованиям природоохранного законодательства. Свалки не оборудованы должным образом: не имеют гидроизоляции, автомобильных весов, электроснабжения. Но полигонов не хватает — и эти объекты продолжают эксплуатироваться. В целом по стране потребность в полигонах на 75% превышает имеющиеся мощности11.

Как санкционированные, так и несанкционированные свалки представляют значительную опасность: размещенные на них отходы не изолированы от грунта, что может приводить к загрязнению грунтовых вод фильтратом, и не защищены от возгорания.

Переработка бытовых отходов развита слабо, несмотря на то что в крупных городах доля вторичных ресурсов в отходах составляет более 50%, что сопоставимо с показателями развитых стран12 (рис. 1). В жилом секторе, за единичными исключениями, отсутствует практика раздельного сбора бытовых отходов, что создает значительные препятствия для их дальнейшей переработки.

Некоторое количество вторичных ресурсов удается извлечь при сортировке смешанных отходов на мусороперерабатывающих комплексах при полигонах и санкционированных свалках. Как правило, выборка полезных фракций осуществляется вручную. Сотрудники, работающие на сортировке, подвергаются значительным рискам из-за наличия в смешанных отходах ртути, возбудителей инфекций, токсичных веществ.

На рисунке 2 представлены уровни переработки бытовых отходов городских поселений по федеральным округам.

 

Незначительная часть бытовых отходов поступает на переработку из пунктов приема вторичных ресурсов. Например, в Москве в 2011 году в приемные пункты поступило 27,60 тысячи тонн отходов, что составляет 0,5% от общего объема бытовых отходов города15.

Сжигание — наименее распространенный способ обращения с бытовыми отходами. На мусоросжигательные заводы поступают смешанные отходы из жилого сектора, что создает угрозу попадания в отходящие газы ртути и токсичных органических соединений, таких как бромированные пламегасители, а также образования шлаков с высоким содержанием тяжелых металлов. Особую обеспокоенность это вызывает в связи с расположением мусоросжигательных заводов в непосредственной близости от жилых кварталов.

 

Анализ текущего законодательства

Основной причиной существующего положения дел в области обращения с отходами является несовершенство нормативно-правовой базы и экономических механизмов. Пробелы в действующем законодательстве можно разделить на две группы: препятствия на пути организации системы сбора и удаления бытовых отходов и недостаточное стимулирование переработки отходов.

В сельских поселениях, в отличие от крупных городов, система сбора и удаления отходов зачастую отсутствует. Одной из причин этого является неэффективное разделение полномочий между муниципальными и региональными властями. Согласно федеральным законам 89-ФЗ16 и 131-ФЗ17, организация сбора и вывоза бытовых отходов относится к вопросам местного значения поселения, но эти обязанности не подкрепляются соответствующим финансированием. Также, в соответствии с указанными законами, организация переработки бытовых отходов является прерогативой муниципальных районов. Однако на практике достаточными полномочиями и ресурсами, в том числе по привлечению инвестиций для реализации этих целей, обладают лишь субъекты федерации.

Другим важным аспектом проблемы является отсутствие ответственности для физических лиц за отсутствие договора о вывозе отходов. На практике это приводит к тому, что жители коттеджных поселков и садовых товариществ оставляют отходы на стихийных свалках.

Для крупных городов наиболее остро стоит вопрос переработки образующихся отходов, однако эта практика не поддерживается существующим законодательством. Так, извлечение из отходов полезных фракций не поощряется. В частности, не введен запрет на захоронение и сжигание вторичных ресурсов. Также отсутствует налог на сжигание отходов и размещение их на полигонах, что приводит к установлению низких тарифов на захоронение. В данных условиях мусоровывозящим компаниям оказывается выгоднее вывозить отходы на полигоны, чем передавать их переработчикам.

Компании, осуществляющие переработку отходов во вторичное сырье или товары, в данный момент не получают государственной поддержки. Статья 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды», предписывающая предоставление предприятиям налоговых льгот при использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, на практике не применяется. Отсутствует государственный заказ на продукцию из отходов. Серьезным недостатком российского законодательства также является отсутствие ответственности производителей и импортеров за переработку товаров, утративших потребительские свойства.

 

Планируемые изменения

Еще в 2008 году на высшем уровне была поставлена задача создать отходоперерабатыващую отрасль в кратчайшие сроки. Однако только в последние два года были предприняты шаги, свидетельствующие о намерении государства создать комплексную эффективную систему обращения с отходами.

На момент написания статьи был подготовлен ко второму чтению проект Федерального закона №584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», содержащий поправки, направленные на совершенствование системы управления потоками отходов и обеспечение экологической безопасности, а также развитие экономических механизмов для стимулирования переработки отходов.

Также разработан законопроект о возмещении вреда, нанесенного окружающей среде, определяющий механизмы установления, оценки и ликвидации ущерба окружающей среде, связанного с прошлой и текущей хозяйственной деятельностью.Ниже будут перечислены наиболее значимые изменения (касающиеся твердых бытовых отходов), заложенные в указанных выше документах.

• Предлагается перераспределить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по организации обращения с твердыми отходами. В частности, передать полномочия по организации сортировки, переработки, обезвреживания и захоронения отходов на уровень субъектов Российской Федерации.

Также разработан законопроект о возмещении вреда, нанесенного окружающей среде, определяющий механизмы установления, оценки и ликвидации ущерба окружающей среде, связанного с прошлой и текущей хозяйственной деятельностью.

Ниже будут перечислены наиболее значимые изменения (касающиеся твердых бытовых отходов), заложенные в указанных выше документах.

• Вводится иерархия способов обращения с отходами, в соответствии с которой приоритет отдается предотвращению образования отходов и их вторичной переработке.

• Планируется поэтапное введение запрета на захоронение ряда вторичных ресурсов (бумага, ПЭТФ, металлы, стекло и др.) и налаживание их раздельного сбора.

• Вводится механизм залоговой стоимости тары.

• Предлагается заменить лицензирование созданием саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами.

• Планируется введение принципа расширенной ответственности производителя и импортера товаров за обеспечение использования, обезвреживания и (или) захоронения своей продукции, утратившей потребительские свойства. Производитель (импортер) может реализовать свою ответственность самостоятельно или путем отчислений в специальный резервный фонд.

Следует отметить, что на данный момент среди компаний-производителей, переработчиков, независимых экспертов нет согласия по предложенным поправкам.

Больше всего вопросов и споров возникает вокруг замены лицензирования созданием саморегулируемых организаций и механизмов реализации принципа расширенной ответственности производителей (импортеров). Например, много споров вокруг того, следует ли вообще вводить саморегулирование отрасли; создавать целевой резервный фонд, куда будут идти отчисления производителей (импортеров); кто должен управлять этим фондом (государство или объединение переработчиков) и т. п.

Значительная часть опасений и вопросов вызваны тем, что в поправках18 многие важные детали не прописаны, а отданы на дальнейшее усмотрение Правительства РФ или Министерства природных ресурсов РФ. Например, правительство будет в дальнейшем определять перечень продукции (за производство и импорт которой придется платить), размеры, порядок расчета и уплаты отчислений и т. д. Не прописаны условия, при которых предприятие сможет утилизировать отходы самостоятельно и не платить деньги в фонд, это должно сделать в дальнейшем федеральное ведомство (Минприроды).

 

Опыт регионов

В целом в стране пока не созданы условия для развития переработки отходов, но можно привести примеры муниципалитетов, которым удалось создать работающие схемы грамотного обращения с отходами.

Компания L&T создала в городе Дубне (Московская область) комплексную систему управления бытовыми отходами, основанную на раздельном сборе отходов. В жилом секторе были установлены контейнеры для сбора отходов в два потока: перерабатываемые (сухие) и неперерабатываемые (влажные) отходы. Отходы из первого потока отправляются на сортировочную линию компании, где из них вручную выбирают ценные фракции: макулатуру, пластик, металл, — которые затем продаются перерабатывающим предприятиям. «Хвосты» сортировки и отходы из второго потока поступают на один из двух городских полигонов, находящихся в управлении компании. В 2012 году компании удалось отсортировать и передать на переработку около 8% бытовых отходов. Такой низкий уровень использования связан с отсутствием в регионе предприятий-переработчиков ряда вторичных ресурсов.

Компания стремится привлечь жителей Дубны к участию в раздельном сборе отходов за счет введения дифференцированного тарифа для перерабатываемых и неперерабатываемых отходов и проведения просветительских мероприятий. В дальнейшем планируется использовать накопленный опыт для создания аналогичных систем обращения с отходами в других малых городах.19

Опыт L&T показывает, что создание комплексной системы обращения с отходами в муниципальном образовании возможно лишь при поддержке крупной компании, которая контролирует все этапы сбора и переработки бытовых отходов: раздельный сбор в жилом секторе, транспортировку, сортировку и захоронение. Также программы по раздельному сбору бытовых отходов реализуются в городе Кирове20, городе Заречном Пензенской области21, поселке Каменники Ярославской области22.

Важным элементом системы обращения с отходами является сбор и утилизация опасных бытовых отходов. С 2010 года на территории Санкт-Петербурга реализуется проект «Экомобиль», который представляет собой мобильный пункт приема опасных отходов от населения. «Экомобиль» принимает ртутные лампы и градусники, элементы питания, бытовую и оргтехнику, лаки и краски. Также с 2012 года в городе работают стационарные пункты приема опасных отходов и экобоксы — терминалы для сбора ртутных ламп и батареек. Проект реализуется городским Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и экологической безопасности и ГУП «Экострой». В 2012 году благодаря работе «Экомобиля» и стационарных пунктов было собрано и передано на утилизацию или захоронение более 32 000 энергосберегающих ламп, более 4 000 ртутных медицинских приборов и более 100 000 батареек.23

 

Инициативы некоммерческих организаций

В последние годы проблема отходов вызывает все больший общественный резонанс. Причиной этого является повышение информированности населения об опасности отходов для здоровья человека.

На территории Российской Федерации действуют как международные, так и российские некоммерческие организации, работающие в сфере пропаганды грамотного обращения с отходами: Гринпис, движение «Мусора.Больше.Нет», Коалиция «PRO Отходы», движение «РазДельный сбор», Зеленое движение России ЭКА. Основными направлениями работы общественных организаций являются ликвидация стихийных свалок, пропаганда раздельного сбора отходов, просветительская деятельность.

Неспособность муниципальных образований организовать сбор и вывоз бытовых отходов приводит к появлению свалок в местах отдыха, вблизи поселений, в заброшенных карьерах. Движение «Мусора.Больше.Нет» борется с этой проблемой путем проведения акций по уборке с привлечением отдыхающих и местных жителей. В 2012 году движение организовало всероссийскую акцию «Сделаем», в рамках которой более 85 000 человек убрали с природных территорий 1 900 тонн мусора.

Альтернативный способ борьбы со свалками предложил проект Ecofront.ru. С помощью этого приложения можно отправлять жалобы в государственные органы, прилагая к ним фотографии замусоренных территорий.

Важной частью работы общественных организаций является пропаганда раздельного сбора и переработки отходов. Так, Гринпис создал карту пунктов приема вторичных ресурсов для ряда городов России. Движения «РазДельный сбор» и ЭКА регулярно проводят акции по приему от населения бытовых отходов. Проект «Разделяй и здравствуй!» организует раздельный сбор отходов на массовых мероприятиях: фестивалях и ярмарках. Целью таких акций является привлечение внимания к проблеме отходов и просвещение населения. В ряде городов инициативными группамии некоммерческими организациями налажен сбор макулатуры в общественных ме-

стах: возле супермаркетов (фонд «Зеленый лист», Волгоград)24, в библиотеках (движение «Мусора.Больше.Нет.Калининград»).25

Некоммерческие организации также являются для населения источником актуальной информации о проблеме отходов. В 2008 году Гринпис опубликовал исследование Игоря Бабанина «Мусорная революция»26, в котором проанализированы преимущества и риски различных способов обращения с отходами. В 2012 году Коалиция «PRO Отходы» открыла в Москве эколого-просветительскую площадку «Центр экономии ресурсов на Флаконе», где регулярно проводятся семинары по грамотному обращению с отходами, а также работает пункт приема вторичных ресурсов. Коалиция разработала и опубликовала ряд информационных материалов по проблеме отходов27.

 

Заключение

На сегодняшний день в России по-прежнему большая часть бытовых отходов подвергается захоронению. Тем не менее в последние годы в сфере обращения с отходами наметились положительные изменения. Так, уже третий год идет работа по реформированию федерального законодательства в области обращения с отходами.

В целом в стране пока не созданы условия для развития переработки отходов, но в России уже есть примеры муниципалитетов, которым удалось создать работающие схемы грамотного обращения с отходами. Общественное движение в поддержку решения проблемы отходов набирает силу, ведется активная деятельность по ликвидации стихийных свалок, продвижению идей раздельного сбора и переработки отходов. Таким образом, в стране на сегодняшний день есть хорошие предпосылки для создания эффективной системы обращения с отходами. Будут ли они реализованы, покажет время.

 

 

Анна Сычева, Марина Асадчева

Из сборника "Устойчивое развитие в России"

 

 

1 What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management, Urban Development Series, World Bank, 2012.

2 Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives.

3 О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году. Государственный доклад.

4 Там же.

5 What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management, Urban Development Series, World Bank, 2012.

6 Ярославская область: проблемы ТБО и пути их решения // Твердые бытовые отходы. 2012. №8.

7 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в субъектах Российской Федерации. Аналитический доклад о ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 №607.

8 Пресс-конференция руководителя Росприроднадзора В.В. Кириллова в ИА РБК 19.10.2011 г.>>http://rpn.gov.ru/node/5358.

9 «Источники выброса ртути в России. Обзор ситуации в шести городах страны», июнь 2010 год, подготовлен Центром «Эко-Согласие».

10 Пресс-конференция руководителя Росприроднадзора В.В. Кириллова в ИА РБК 19.10.2011 г. >>http://rpn.gov.ru/node/5358. 11 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в субъектах Российской Федерации. Аналитический доклад о ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 №607.

12 Твердые бытовые отходы (сбор, транспорт, обезвреживание): справочник / В.Г. Систер [и др.]. Москва, 2001. См. также What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management, Urban Development Series, World Bank, 2012.

13 Твердые бытовые отходы (сбор, транспорт, обезвреживание): справочник / В.Г. Систер [и др.]. Москва, 2001.

14 Основные показатели охраны окружающей среды. Статистический бюллетень. Росстат, 2011.

15 О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году. Государственный доклад.

16 Об отходах производства и потребления. Федеральный закон от 24.06.1998 №89-ФЗ.

17 Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ.

18 О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления. Проект Федерального закона №584399-5.

19 >>http://naukograd-dubna.ru/news/6452.

20 >>http://bnkirov.ru/articles/4333.

21 О внесении изменений в постановление Администрации от 13.12.2010 №1795 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Селективный метод сбора отходов на территории ЗАТО г. Заречный Пензенской области на 2011–2014 годы». Постановление Администрации города Заречного от 23.12.2010 №1893.

22 Опыт организации раздельного сбора бытовых отходов на территории сельских поселений Рыбинского района Ярославской области. Часть 2. Основы стратегии обращения с твердыми бытовыми отходами на муниципальном уровне. Ярославль, 2011.

23 >>http://infoeco.ru/ecomobile.

24 >>фондзеленыйлист.рф.

25 >>чистый-калининград.рф.

26 Бабанин И. Мусорная революция. ОМННО «Совет Гринпис», 2008.

27 >>http://www.proothody.com/uslugi/informatsionnye-materialy.