О накопленном экологическом ущербе и потенциале в Байкальском регионе

Общие определения.

Накопленный экологический ущерб (НЭУ). Юридически значимого определения на сегодня не существует. Министерство природных ресурсов  РФ использует формулировку – снижение количества или уменьшение качества природных ресурсов.

   Накопленный экологический потенциал (НЭП) – термин предложен для обсуждения. Примеры приведены в разделе 111.

  Суперфонд -  нормативно – правовой механизм ликвидации НЭУ в форме закона был принят в США в 1980 г.

   Черные рубки леса – незаконные рубки, осуществляющиеся по различным схемам с максимальным экологическим риском (пожары, болезни леса и др.) и ущербом для экосистем.

   Киотские поля – практика поддержки фермеров в Китае, когда заросшие поля слишком дорого восстанавливать и даются дотации на дальнейшее выращивание леса на них.

   Центральная экологическая зона (ЦЭЗ) Байкальской природной территории (БПТ) – выделена по основным водоразделам чаши Байкала и является участком всемирного природного наследия (УВПН) ЮНЕСКО.

 «В России до настоящего времени не предпринимались системные меры для ликвидации экологического ущерба. При этом Россия предполагает использовать опыт стран ОЭСР и ЕС в решении проблемы оценки и ликвидации накопленного экологического ущерба. Комплексная оценка экологического ущерба, накопленного в Российской Федерации в результате хозяйственной деятельности, до настоящего времени не проводилась, и имеющиеся данные носят фрагментарный характер.

   В частности, в соответствии с поручениями Правительства Ростехнадзором проводились оценочные исследования экологического ущерба в Кемеровской и Иркутской областях с целью выработки предложений по ликвидации накопленного ущерба и реабилитации загрязненных территорий»,- сказал заместитель руководителя Ростехнадзора Дмитрий Тукнов.

Когда и где он это сказал или ссылка на Интернет сайт

   На первом этапе – в 2008-2010 годы - планировалось формирование институциональных, правовых и инвестиционных инструментов ликвидации экологического ущерба.

   На втором – в 2010-2012 годы - планировалось проведение инвентаризации нарушенных территорий и опасных объектов, создание реестра нарушенных территорий и опасных объектов, отбор наиболее приоритетных проектов, осуществление пилотного внедрения инвестиционных инструментов с использованием механизма государственно-частного партнерства, внедрение инновационных технологий удаления накопленных экологических обременений и реабилитации территорий, загрязненных в результате хозяйственной деятельности.

  К сожалению задача первого этапа не была выполнена и поэтому работы по второму этапу работ являются преждевременными, т.к. велик риск не завершения проектов.

 В долгосрочной перспективе планируется продолжение работ по ликвидации экологического ущерба, накопленного в результате хозяйственной деятельности, путем реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства, отработанных в ходе проекта» (прил.1.).

За последние годы был принят ряд проектов законов. Например, Проект федерального закона «О накопленном экологическом ущербе»

             Законопроект направлен на:

             обеспечение государственного регулирования в сфере определения объемов и ликвидации ранее накопленного экологического ущерба;

              установление в законодательном порядке понятия «накопленный экологический ущерб»;

              установление порядка расчета его объемов, а также финансирования  ликвидации;

              предотвращение  накопления экологического ущерба в дальнейшем;

              установление полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в данной сфере;

              установление прав и обязанностей юридических, должностных и физических лиц в данной сфере.

             В ходе рассмотрения законопроекта в федеральных министерствах и ведомствах возникли  возражения и разногласия концептуального характера, в связи с чем,  дальнейшее рассмотрение отложено (прил.2 ) .

  В то же время Минприроды РФ подготовило перечень первоочередных объектов ликвидации НЭУ  - 194 территории и с 2011 начато работа по первым пилотным проектам, в т. ч. в Бурятии и в Иркутской области. Описание их дано в разделе 11.

  Однако, в отсутствие перечисленных выше (где они перечислены- перечислены проекты законов) нормативно – правовых документов маловероятно, что цели пилотных проектов будут достигнуты и велик коррупционный риск выполнения таких проектов.

Проблемы накопленного экологического потенциала и в том числе  в криогенных ландшафтах, обусловленных биологическим круговоротом веществ в природе мало освещены в научной литературе.

 Хотя практический эффект (см. пример ниже ) очевиден и давно используется в традиционном природопользовании. Так номады Центральной Азии весной кочевали на север за первыми всходами, наиболее продуктивными за счет эффекта БИК, и так спасали отощавший при зимовке скот.

  Известным эффектам увеличения биопотенциала и биоразнообразия ландшафтов вследствие различных кризисов и антропогенного воздействия, в т.ч. от геолого-разведочных работ (ГРР), также, пока, не уделяется должного внимания.

   Поэтому полезно оценить коллизии, связанные с попытками поставить и решить проблему НЭУ на разных уровнях власти и в различных природно - социальных условиях и учесть опыт выполнения первых проектов ликвидации НЭУ.

1. Проблемы ликвидации накопленного экологического ущерба (НЭУ)

В мире . Наиболее интересным примером в мире является  Закон о Суперфонде  в США http://www.epa.gov/superfund/about.htm

В 1980 г. в США был принят Закон О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности , известный как Закон о Суперфонде (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA), однако он актуален и в настоящее время. Закон о Суперфонде является примером наиболее жестких правовых норм в сфере охраны окружающей среды, устанавливая материальную и финансовую ответственность за причинение ущерба природе.

ОБЛАСТЬ РАСПРОСТРАНЕНИЯ. По Закону о Суперфонде к ответчикам применяется строгая, солидарная и имеющая обратную силу ответственность. Солидарная ответственность означает, что ущерб является неделимым и не может быть отнесен к каждому ответчику пропорционально его вкладу, т.е. каждая сторона отвечает за весь нанесенный ущерб. Иными словами, любое лицо, потенциально ответственное за причиненный ущерб, можно обязать возместить все 100% затрат, даже если оно поместило на свалку 1% находящихся там отходов. Основной целью принятия закона о Суперфонде было устранение большого количества свалок и деградированных почв, испорченных нерациональной хозяйственной деятельностью человека (вырубкой лесов, разработкой полезных ископаемых и т.д.) Образован благотворительный фонд, средства которого идут на очистку свалок опасных отходов, когда невозможно найти ответственных за данный участок.

СИСТЕМА РАНЖИРОВАНИЯ ОПАСНЫХ МЕСТ. Система ранжирования опасных мест (Hazard Ranking System HRS) позволяет вносить места свалок и деградированных почв в Список национальных приоритетов (National Priorities List NPL). Агентство по защите окружающей среды (Environmental Protection Agency EPA) координирует выполнение закона о Суперфонде, проводя регулярную оценку и инспектирование мест. Подробная информация по системе ранжирования содержится в Ру- ководстве EPA, опубликованном в декабре 1992 г. Если участку была присвоена высокая степень опасности, проводится анализ экономической целесообразности (Feasibility Study), в ходе которого производится забор проб и оценка рисков. По результатам анализа рассматриваются варианты восстановления территории, которые подразумевают систематический мониторинг состояния участков. (Публикацию подготовила Анастасия Ротт).  Возможности применения его в России в условиях Байкальского региона показаны в прил.8.

 В России

Возможно, что  основная проблема состоит в том, что сегодня нет точных подсчетов, какой объем опасных отходов разбросан на просторах страны. Дмитрий Медведев говорил  о 30 миллиардах тонн. Вице-президент РАН Николай Лаверов, основываясь на космических данных, получаемых учеными, поднял оценку до 80 миллиардов. «Дело все заключается в том, что неясно вообще, что в этих отвалах и что в этих выбросах», – заметил он. ( прил. 3).

Можно выделить 3 последовательные причины накопления такого значительного количества НЭУ в России.

1) В проектах хозяйственной деятельности в советский период не было раздела «Ликвидация». Это было и не актуально, т.к. единственным субъектом собственности было государство. Оно же несло и ответственность за ущербы, но денег на это всегда не хватало.

 В период перестройки, когда производство стало приватизироваться была попытка создать условия для не накопления отходов введением жестких штрафных санкций, но принятие их  означало бы банкротство их с серьезными социальными последствиями.

 Появились и первые производства по утилизации накопленного ущерба, но они касались, в основном, накопленных и не востребованных на внутреннем рынке, но ликвидных на внешнем рынке товаров и отходов (металлом и др.).

2) При массовой приватизации производств в России в 90 –х годах через т.н. залоговые

аукционы новые собственники освобождались от обязательств перед государством на накопленные предшественником отходы.

  К этим «ничейным» отходам добавлялись отходы обанкротившихся предприятий, а также ведомств. А это были наиболее крупные производства в сырьевой отрасли и в т.ч. и оборонных отраслях народного хозяйства.

 Так по некоторым оценкам, половина объемов НЭУ в России находится в Кемеровской области, где наиболее массово проводилось финансовое оздоровление угольных  шахт и карьеров с большими объемами отходов.

3) Процесс этот продолжается и сейчас и в т.ч. через занижение ожидаемого ущерба. Так по

данным разработчиков ОВОС доработанного проекта Богучанской ГЭС из Института географии СО РАН величина потенциального ущерба природным экосистемам и отраслям экономики в зоне затопления только для Иркутской области составляет 17 миллиардов рублей, в то время как  соответствующие компенсационные выплаты населению Иркутской области оказались заниженными заказчиками проектной документации примерно в десять раз (прил.4). http://npriangarie.ru/event/

  На всероссийском уровне проблема ликвидации НЭУ в последние годы обсуждалась достаточно полно и с участием не только Правительства России и профильных ведомств, но и Президента России, представителей бизнеса и экологических НКО.

Бизнес.

  Вот заключение РСПП на проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)

 « Рассматриваемый законопроект не имеет ясной концепции, предлагаемые им механизмы противоречивы, создают избыточные полномочия заинтересованных госу­дарственных органов, риски избыточного административного и коррупционного давле­ния, могут привести к долгосрочному негативному влиянию на деятельность промышлен­ных предприятий основных отраслей российской промышленности. Законопроект предлагает неприемлемую для промышленных компаний коррупционноемкую модель правовых отношений в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба

   В представленной редакции принятие законопроекта недопустимо. Он подлежит полной переработке и согласованию с остальными 7 проектами федеральных законов в сфере охраны окружающей среды, подготовленных Минприроды России» ( прил.5)

Экологические НКО.

  Директор экологического агентства <ИнЭкА> Елена Перфильева поделилась опытом оценки накопленного экологического ущерба в Кемеровской области. По ее словам, в Кузбассе, площадь которого составляет лишь 0,56 площади России, находится почти 50% всех отходов страны, и, несмотря на то, что регион работает над ликвидацией отходов, ежегодно там остается на хранении порядка 500 миллионов тонн. Говоря об ущербе, нанесенном территориям и здоровью населения, Перфильева отметила, что «если подсчитать упущенную выгоду - бюджета РФ не хватит».

  Эксперт Общественной палаты РФ Борис Ревич выразил удивление, почему Минприроды при разработке таких важных нормативов не воспользовалась уже имеющимися материалами - в частности, результатами исследований, которые велись еще Министерство природных ресурсов РФ, которые на экспертную оценку каждой территории тратили не менее года.

Кроме того, Б.Н.Ревич  сообщил, что в Госдуме уже 12 лет (с каких пор 12 лет) находится законопроект об упорядочивании хозяйственной деятельности на территориях, содержащих накопленные отходы, и предложил Минприроды обратить на  него внимание. Он также считает целесообразным больше думать не о территориях, а о населении этих территорий и  включить в программу медицинскую реабилитацию жителей.

 По итогам круглого стола <Проблемы правового регулирования накопленного эколо-гического ущерба в Российской Федерации 16 декабря ГОД в Общественной палате РФ принята резолюция, определены первоочередные задачи по решению проблемы НЭУ и поручения Правительству и Общественной палате РФ (прил.3).

Органы государственной власти.

   Главе МПР РФ для начала предложили опять же восполнить пробелы в законодательстве. Глава рабочей группы президиума Госсовета, губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Дмитрий Кобылкин заметил, что для эффективного решения вопроса неплохо было бы ввести в законодательство понятие накопленного экологического ущерба как правового инструмента для определения необходимых механизмов его ликвидации.     Дмитрий Медведев был немало удивлен: «Просто этот термин используется повсеместно, и я считал, что он уже давным-давно у нас присутствует».

 Таким образом, проблема не простая и необходимо учесть опыт ее решения в мире и особенности реализации ФЗ Какого ФЗ в различных ситуациях в регионах России. Одним их пилотных может быть Байкальский регион, где набор таких коллизий наиболее разнообразен и полон.

В Республике Бурятия

   Республика Бурятия не была пилотным регионом по отработке вопросов ликвидации НЭУ. Но, ввиду активной работы МПР по Бурятии,  с 2011 г. здесь начаты два из числа пилотных проектов по ликвидации НЭУ с финансированием, пока, из ФЦП  «Охрана оз. Байкал .до 2020г.».

   «Ликвидация последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината  (ДВМК) в Закаменском районе Республики Бурятия» и «Ликвидация подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды р. Селенга в районе п. Стеклозавод г. Улан-Удэ».

   Работы первой очереди по ДВМК выполнялись вообще без проекта, на основании  только ТЗ. В результате чего ситуация для жителей г. Закаменска только ухудшилась (прил.6). А проект второй очереди работы уже почти год проходит согласования.

  Причинами такого неудачного начала, кроме возможных коррупционных мотивов, является отсутствие критериев для обоснования приоритетных объектов и их реестра, а также типизации объектов НЭУ, что требовало проведения исследовательских работ.

   В результате в качестве первоочередных объектов были выбраны участки НЭУ, на которых уже были проведены такие исследования и получены данные для подготовки предложений по требуемой форме (прил.7).

  Отсутствие понятия НЭУ, нормативно-правовых и методических документов привело к тому, что в ТЗ на проекты первой очереди ставилась задача только уменьшить количество отходов, но не реабилитации территории и населения, т.е. цели эти проекты не достигнут.

  В Центральной экологической зоне (ЦЭЗ) Байкальской природной территории (БПТ)

  На побережье Байкала, наиболее известным объектом НЭУ, более 40 лет наносящим ущерб экосистеме озера и имиджу России, является, печально известный и на мировом уровне Байкальский целюллозно  - бумажный комбинат (БЦБК) в Байкальске.

  Комитет ЮНЕСКО неоднократно ставил вопрос о включении Байкальского  участка всемирного природного  наследия (УВПН) в категорию «находящихся в опасности». Но Правительство России всякий раз обещало решить эту проблему.

  Она даже и решилась сама, когда в 2008 г. собственник БЦБК, ввиду экономического кризиса остановил производство. Но реабилитации территории не было проведено, а для решения социальных проблем с 01.2010 г. производство было разрешено без замкнутого водооборота.

   БЦБК – наиболее яркий пример того, что органы власти России  сначала не учитывают мнения независимых экспертов на стадии подготовки проекта, а затем не способны адекватно реагировать на последствия своих ошибочных решений.

  Другой объект НЭУ в ЦЭЗ – Байкало – Амурская магистраль (БАМ), которая была принята в эксплуатацию  в 1989 г. с условием проведения экологического аудита последствий строительства, но которое не проведено и до настоящего времени, т.к. материалы для этого уже утрачены.

  «Перспективный» объект НЭУ – Холодненское колчеданно – полиметаллическое месторождение, на освоение которого был наложен мораторий до 2005 г. и  разработку которого в настоящее время лоббирует ОАО «Метрополь».

В Монголии

  Половину стока в Байкал дает р. Селенга, 80% которого формируется в на территории Монголии. Поэтому риски от трансграничного воздействия на Байкал, от уменьшения стока и загрязнений полезно рассмотреть в этом разделе.

  Проблемы с НЭУ в настоящее связаны с многочисленными разработками россыпного золота, зачастую нелегальными и с применением ртути и цианидов, что непосредственно влияет на интересы основной части населения - скотоводов (замутнение рек, болезни, гибель скота и др.).

  Это привело к активизации общественного протеста, в результате чего 3 года назад Правительство Монголии приняло закон о запрете таких работ в долинах рек и их залесных верховьях. Реализация его происходит с большим трудом.

  Будущие и основные проблемы связаны с освоением крупных месторождений золота, урана, меди и др. и  транзитом загрязнений от отходов с паводками по р. Селенги с рисками для экосистемы оз. Байкал.

  И еще есть время предупредить риски природе и населения, как в рамках межправительственной комиссии по р. Селенга, так и с помощью общественной активности НКО Монголии, а также использования международного опыта в этой области.

11. Типы НЭУ в Байкальском регионе

      Имеющиеся материалы по объектам НЭУ в Байкальском регионе позволяют, для выработки приоритетов,  включению в реестр и рекомендаций в ФЦП по ликвидации НЭУ, сделать их следующую типизацию (табл.1).  

   1 Действующие ( с субъектом ответственности)

 1.1 Организованные

 Таких объектов в Байкальском регионе и в Бурятии много, связаны они, в основном, с промышленными объектами и обеспечивают основную долю известного ущерба природе и населению. Ниже краткое описание лишь нескольких из них.

   На месторождении золота Ирокинда (Северо - Байкальский район) использовалась ртуть, которая накапливалась в хвостохранилище, а при прорывах его в паводки загрязнила речные донные отложения на десятки км. Проект по утилизации его подготовлен, но не реализован.

   Селенгинский ЦКК более 20 лет назад перешел на замкнутый водооборот,  но загрязнение подземных вод в долине р. Селенга от его неорганизованных стоков продолжается. И в 2011 и 2012 гг. он оштрафован Росприродназором по Бурятии. 

  Окружные склады боеприпасов на территории г.Улан-Удэ являются серьезным фактором риска для жизни населения, но начавшиеся работы по их ликвидации не прошли экспертизы и вызвали протесты населения. Проект по утилизации боеприпасов есть, но не реализуется.

А вот пример конструктивного решения такого рода проблем пока один.

  Возможно самым «горячим» объектом НЭУ в Бурятии является фенольное озеро Улан-Удинским ЛВРЗ – филиале ОАО «Желдорреммаш, образованном на производстве по газификации угля для использования газа при выплавке металла.

 В 2011 г. был подготовлен проект по ликвидации фенольного озера и утилизации каменноугольной смолы с производством тепла и энергии. Проект прошел общественные обсуждения (прил.9) и после доработки по замечаниям рекомендован на госэкспертизу.

1.2 Неорганизованные

1.2.1 Известные

 Взрыв склада боеприпасов, вывезенных из Монголии, на ст. Гусиное Озеро в 2000 г. достоин книги Гиннеса. Но работы по ликвидации последствий проводились без проведения общественных обсуждений и экспертизы проекта, что вызвало протесты местных жителей.

  По результатам независимых следований  выявлены аномальные концентрации нитратов на территории, в т.ч. в огородах местных жителей,  и в окрестностях, где они используют дикоросы. Подготовлена «Белая книга Гусиного Озера».

  Проект утилизации устаревших боеприпасов с использованием современных и безопасных технологий с созданием местной занятости был подготовлен, но по разным причинам до сих пор не реализован.

 1.2.2 Неизвестные

  К ним можно отнести воздействие на экосистему Байкала относительно недавно выявленных нестабильных залежей газогидратов. Дестабилизация их, в т.ч. и в результате сейсмоактивности м.б. одной из причин начавшегося очередного цикла эвтрофикации Байкала.

Табл. 1

Выделены приоритетные объекты с НЭУ, по которым начато финансирование работ по его ликвидации (минимизации) в 2011 г.

  2.  Брошенные (без субъекта ответственности)

2.1 Организованные

   Наиболее изучена ситуация с воздействием брошенными отходами Закаменского ГОКа (бывшего Джидинского вольфрам – молибденового комбината – ДВМК) после его банкротства в 1990 г. Материалы, оценки и предложения приведены в табл. 2 с комментариями.

   Профильным ведомством, МПР по РБ, подготовлено обоснование и в 2011 г. начат и выполнен проект первой очереди по ликвидации накопленного ущерба. Но выполнялся он без подготовки и экспертизы проекта на основании только технического задания.

    В результате воздействие от отходов только усилилось, что вызвало протесты местных жителей и требование общественных обсуждений проекта второй очереди. Проект заключения общественных обсуждений проекта второй очереди приведен ниже.

  Проект Заключения общественной экологической экспертизы.

  1. Нет условия актуализации данных предшественников по состоянию природной среды и состояния здоровья населения, предоставления разделов «Нулевой вариант», «Резюме нетехнического характера» и материалов общественных обсуждений проектных материалов в соответствии с типовым положением об ОВОС

2.  Нулевой вариант.   При отсутствии юридически определенного понятия

накопленного экологического ущерба, неполноты ТЗ на проект второй очереди, не проведения необходимых предпроектных исследований реализация проекта в таком виде не целесообразна,т.к. он не достигнет поставленной цели, но лишит возможности в будущем получить бюджетное финансирование на полноценную ликвидацию накопленного ущерба, в т.ч. здоровью населения и приведет к тому, что  зона экологического бедствия со временем станет зоной экологической катастрофы (необратимых воздействий).

3. Географические альтернативы

    Для места размещения хранения, переработки и утилизации накопленных отходов,  также будущих отходов доотработки Холтосонского и Инкурского месторождения вольфрама наиболее безопасной по воздействию на природу и здоровье населения является участок Дутулур, расположенный на долинном плато базальтов.

 4. Технологические альтернативы. Необходимо подсчитать запасы в рудах Холотосонского и Инкурского месторождений цезия и рубидия, а также отработать технологию извлечения этих элементов, а также шеелита.

5. Предмет разногласий 

1) Представленные на обсуждение материалы ОВОС проекта  не могут быть приняты за основу ввиду некомплектности. Реализация проекта в таком виде создает риск принципиального и необратимого ухудшения ситуации в Закаменске.

Необходимо сохранить возможность получения федерального финансирования из ФЦП «Ликвидация НЭУ» после завершения данного проекта, для чего отредактировать его название, цель и ожидаемый результат.

И запланировать третью очередь проекта – по ликвидации всего НЭУ от ЗГОКа (дайте это сокращение выше- где первый раз пишете об этом комбинате).

2) Исходя из представленных материалов и на основании существующего законодательства (нарушения п. 2.3, 2.4, 2.6, 2.7, 3.1.1, 3.2.2  Положения об «Оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ» от 16 мая 2000 г. № 372) сделать объективный вывод о возможных воздействиях намечаемой деятельности на окружающую природную среду, о последствиях социального и экономического характера, а также допустимости этих воздействий не представляется возможным.

3) Рекомендовать заказчику  ОВОС проекта дополнить материалы ОВОС согласно предложениям, поступившим от общественности

4) После устранения   указанных недостатков провести повторно общественные слушания.

Табл.2  Проблемы, причины и предложения  в ГД РФ  по ликвидации накопленного экологического ущерба (НЭУ) ДВМК