- Главная
- О нас
- Проекты
- Статьи
- Регионы
- Библиотека
- Новости
- Календарь
- Общение
- Войти на сайт
Устойчивое развитие в России. Контроль за исполнением природоохранного законодательства, обзор судебной практики
- Войдите или зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность отправлять комментарии
С развитием городов и сельских поселений, промышленности, особенно металлургической и химической, горнодобывающей и перерабатывающей, нефтегазовой и объектов энергетики возрастает антропогенная нагрузка на природную среду. При этом экологическая ситуация как в целом по России, так и по отдельным субъектам
Российской Федерации и муниципальным образованиям продолжает ухудшаться.
Примерно на 15% территории Российской Федерации, где проживает 60% населения, качество окружающей среды является неудовлетворительным1.
В государственном докладе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2011 году» отмечается, что в приоритетный список городов с наибольшим уровнем загрязнения атмосферного воздуха вошли 27 городов с общим числом жителей в них 16,3 млн человек. Из доклада также следует, что в 119 городах, а это 58% городского населения, люди испытывают воздействие высокого и очень высокого уровня загрязнения воздуха.
Объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенными, остается высоким. Практически во всех регионах со-
храняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн гектаров.
Количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а направляются на размещение, возрастает. При этом условия хранения и захоронения отходов не соответствуют требованиям экологической безопасности2.
Как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р, на протяжении многих десятилетий в России формируются полюса экологического неблагополучия
(и не только в европейской части страны). Приоритеты развития страны до 2020 года по переходу к новому, постиндустриальному обществу требуют существенной корректировки действующей экологической политики.
Для решения экологических проблем необходимо иметь экологическое законодательство, соответствующее мировым стандартам, эффективную систему управления в области охраны окружающей среды, повысить эффективность государственного экологического контроля (надзора) как на федеральном, так и региональном
уровне, и независимые судебные инстанции.
Под экологическим законодательством понимается система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов (общества, государства). Таким образом, правовые действия могут быть направлены как на природопользование, так и на охрану природы.
Нормы, регулирующие отношения по использованию природных богатств, содержатся главным образом в природоресурсном законодательстве — земельном, водном, о недрах, лесном и и некоторых других.
Соответственно, природоохранное законодательство содержит нормы и законы, направленные на сохранение природных ресурсов и условий. Им устанавливаются и контролируются предельные нормы концентрации загрязнений почвы, воды, воздуха и др.
Необходимым условием эффективности законодательства является контроль за его исполнением. В настоящее время в России существуют государственный экологический надзор, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.
Контроль за исполнением природоохранного законодательства
Государственный надзор В Российской Федерации отсутствует специальный независимый орган в области охраны окружающей среды, ликвидирован соответствующий комитет по экологии в Государственной думе Российской Федерации, фактически разрушена система государственного экологического контроля. Введен в 2002 году, а в 2008 году по непонятным причинам упразднен муниципальный экологический контроль, который за годы своего существования зарекомендовал себя как один из эффективных механизмов охраны окружающей среды На практике появляются случаи, когда идет дублирование полномочий органов исполнительной власти при проведении государственного экологического контроля на одних объектах и его полное отсутствие на других.
В целях оптимизации в области государственного экологического контроля было принято постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010
№717, согласно которому ряд функций по контролю в области охраны окружающей среды был передан от Федеральной службы по экологическому, технологическому
и атомному надзору (Ростехнадзор) к Федеральной службе на надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). При этом произошедшие перераспределения
полномочий в области охраны окружающей среды и природных ресурсов между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Ростехнадзором и Росприроднадзором не способствуют более эффективному государственному управлению в этой сфере.
Федеральным законом от 18.07.2011 №242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» внесены изменения. Государственный экологический контроль, фактически заменен на экологически надзор, представляющий собой более узкое понятие.
Под государственным экологическим надзором, который включает в себя 14 видов надзора, понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений.
Исходя из видов надзора, можно сказать, что речь идет не только о контроле (надзоре) в области охраны окружающей среды объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, но и о контроле за деятельностью по рациональному природопользованию. При этом отсутствует четкое разграничение полномочий по государственному экологическому контролю (надзору) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов.
Например, полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора обладают только федеральные органы исполнительной власти (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии). Правом экологического надзора также наделены Росрыболовство, Россельхознадзор, Рослесхоз и др.
Характерна тенденция передачи полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Федерации с целью сократить расходы по содержанию территориальных
природоохранных органов исполнительной власти федерального значения. Однако не все субъекты, особенно дотационные, способны исполнять эти полномочия, передача полномочий на региональный уровень происходит без передачи финансовых средств на их реализацию.
С целью разделения объектов на подлежащие федеральному и региональному надзору принято постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.2009
№285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Органы исполнительной власти Российской Федерации отмечают, что им для контроля чаще всего передаются проблемные объекты, которые не имеют финансовых средств и ресурсов для выполнения природоохранных мероприятий.
Становится очевидным, что на законодательном уровне следует закрепить критерии и процедуру отнесения объектов государственного экологического надзора и объектам надзора на уровне субъектов Российской Федерации. Почти по всем направлениям государственного экологического надзора приняты отдельные положения, которые идут вразрез с положением об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 №53).
Большинство поручений президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, данных по итогам состоявшихся в 2010–2012 годах заседаниях президиума Государственного Сoвета Российской Федерации, посвященных реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей
среды, реализованы не в полной мере либо практически не выполнены.
Предполагалось, что в 2012 году будет принят специальный Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
(в части расширения прав должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль)». Однако в заключении Минэкономразвития России на подготовленный проект закона говорится о том, что реализация текущей редакции проекта закона приведет к повышению уровня коррупции, существенным необоснованным расходам субъектов предпринимательской деятельности и созданию излишних административных ограничений.
Важным нормативным документом при проведении государственного экологического надзора является Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный закон, принятый с целью снижения излишних административных барьеров, на практике приводит к снижению эффективности государственного экологического надзора, так как не
учитывает специфику данного вида надзора и проводимых в его рамках надзорных мероприятий.
Так, например, организации среднего и малого бизнеса пытаются уклониться от контрольно-надзорных мероприятий путем ликвидации, реорганизации и образования новых юридических лиц, передачи объектов подрядным организациям по хозяйственно-правовым договорам, так как в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный график является истечение трех лет со дня либо государственной регистрации юридического лица, либо окончания проведения последней плановой проверки3.
Необходимость заблаговременного уведомления предприятия о внеплановой выездной проверке и согласования внеплановой выездной проверки с органами
прокуратуры согласно нормам Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ значительно снижают оперативность реагирования Росприроднадзора на поступившую
информацию об указанных фактах нарушений требований природоохранного законодательства и, как следствие снижают эффективность федерального государственного экологического надзора. По указанным причинам отсутствует возможность проведения обследования источников загрязнения окружающей среды, очистных сооружений, в том числе осуществления инструментальных замеров сверхнормативных или аварийных выбросов, сбросов загрязняющих веществ, что не позволяет установить причинно-следственную связь нарушения требований природоохранного законодательства с фактами причинения вреда окружающей среде.
Таким образом, на практике реализация ряда положений Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ фактически способствует защите прав юридических лиц и ведет к ущемлению конституционных прав человека на благоприятную окружающую среду.
Имеется и ряд иных проблем при организации и осуществлении государственного надзора в области охраны окружающей среды, в частности недостаточная численность инспекторского состава и недостаточный объем финансирования. Эффективность механизма государственного экологического контроля (надзора) обеспечивается через активное взаимодействие с иными экологическими инструментами, такими как экологическая экспертиза, плата за негативное воздействие на окружающую среду, экологический мониторинг, экологическое нормирование, возмещение вреда, причиненного окружающей среде и др.
В настоящее время отсутствуют законодательные механизмы по обязательному экологическому страхованию, экологическому аудиту, нормированию качества
окружающей среды, внедрению наилучших доступных (существующих) технологий, поэтапному сокращению воздействия на окружающую среду, что не позволяет обязать природопользователей уделять больше внимания решению экологических проблем и делает государственный надзор в данной сфере менее действенным.
Многие из вышеперечисленных экологических инструментов получили дальнейшее развитие в готовящемся к принятию во втором чтении проекте Федерального
закона №584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны
окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий»4.
До настоящего времени остается неурегулированным вопрос ликвидации накопленного экологического вреда, который требует принятия соответствующего нормативного правового акта. Не в пользу окружающей природной среды сложилась ситуация в результате отсутствия в действующей нормативной правовой базе механизмов целевого использования средств, поступающих в бюджетную систему Российской Федерации по результатам государственного экологического надзора федерального и регионального уровней, а также в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В настоящее время финансовые средства, поступающие в бюджеты всех уровней в виде штрафных санкций за нарушения требований природоохранного законодательства, направляются не на компенсацию причиненного ущерба и выполнение природоохранных мероприятий, а на погашение дефицитов соответствующих бюджетов5.
В Федеральном законе от 03.12.2012 №216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» на охрану окружающей среды из федерального бюджета выделяется лишь 0,2% его расходной части. Это ничтожно малая цифра.
Количество проверяемых объектов в 2011 году в сравнении с 2010 годом, уменьшилось. По данным Росприроднадзора в 2011 году осуществлено 16 125 проверок
соблюдения природоохранного законодательства (в 2010 году — 17 169), в ходе которых проверен 220 706 объектов, использующихся хозяйствующими субъектами (в
2010 году — 227 231).
При этом за 2011 год возросло количество внеплановых проверок, в том числе 2 289 проверок по поручению органов прокуратуры, 5 110 — плановые проверки. По
результатам проверок должностными лицами Росприроднадзора возбуждено 33 470 дел об административных правонарушениях, общая сумма наложенного на нарушителей законодательства штрафа составила 763 978 тыс. руб., взыскано 560 077 тыс. руб.6
Правда, следует отметить, что не всегда по возбужденным Росприроднадзором административным делам выносятся соответствующие решения судебными инстанциями и с нарушителей взыскивается предъявленная сумма штрафа.
Прокурорский надзор
В связи с напряженностью экологической обстановки в стране, ослаблением государственного контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования,
деятельность прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в данной сфере приобретает все более важное значение.
Анализ количества зарегистрированных экологических преступлений за последние пять лет свидетельствует об отсутствии четко выраженной тенденции. Так, в 2006 г.
число зарегистрированных экологических преступлений составило 41 883, 2007 г. — 41 242, 2008 г. — 44 883, 2009 г. — 46 607, 2010 г. — 39 155 преступлений.
Таким образом, их число находится примерно на одном уровне, за исключением 2010 г. Число материалов, направленных прокурорами в органы предварительного расследования в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании в 2011 году по сравнению с 2010 годом снизилось на 10% и составило 1
650 и 1 837 соответственно. Также снизилось число уголовных дел, возбужденных по этим материалам (2010 год — 1 411, 2011 год — 1 242, снижение на 12%)7.
Сказанное свидетельствует о слабой уголовно-правовой охране окружающей среды в стране, недостаточном внимании к данным проблемам со стороны правоохранительных органов.
Производственный контроль
Статьей 67 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» регламентируется производственный экологический контроль в области охраны окружающей среды. Он осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Какие-либо нормативные правовые акты по производственному надзору в области охраны окружающей среды отсутствуют. Эффективность производственного экологического контроля во многом зависит от взаимодействия с органами государственного экологического контроля. Пока такое взаимодействие развито слабо.
Более того, в основном руководители предприятий и экологические службы считают своей задачей защиту интересов предприятия любым путем, в том числе посредством сокрытия фактов нарушения экологического законодательства, представления государственным органам недостоверных сведений, а порой и прямого попустительства правонарушениям.
Общественный контроль
По опросу, проведенному аналитическим центром Юрия Левады 10–13 августа 2012 года по репрезентативной всероссийской выборке городского и сельского населения среди 1 601 человека в возрасте 18 лет и старше в 130 населенных пунктах 45 регионов страны, экологическая обстановка беспокоит три четверти россиян.
Представляется, что на данном этапе одной из наиболее эффективных форм контроля в области экологической безопасности и охраны окружающей среды, является
общественный экологический контроль, однако законодательные нормы и механизмы, позволяющие наиболее полно реализовать это право — отсутствуют.
С этой целью необходимо: • принятие специального Федерального закона «Об общественном экологическом контроле», который наделяет граждан и экологические организации полноценными полномочиями общественного экологического контроля и обязывает учитывать мнение заинтересованной общественности при реализации
проектных решений; • внесение изменений в законодательные акты с целью присоединения Российской Федерации к международной конвенции «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхусской конвенции);
• улучшение доступа общественности к экологической информации, в частности в возможности получения объективных данных мониторинга атмосферного воздуха, водных объектов, статистики проведенных надзорными ведомствами проверок хозяйствующих субъектов и получения их результатов, и многое другое.
От активности населения в сфере охраны окружающей среды будет зависеть решение вопроса благоприятной окружающей среды, сохранения здоровья людей и
создание нормальных условий для их жизнедеятельности.
Судебная практика привлечения к ответственности
За нарушения природоохранного законодательства предусмотрены гражданскоправовая, административная и уголовная ответственности. При рассмотрении экологических дел в порядке гражданского судопроизводства, как правило, обжалуются нормативные правовые акты органов власти, сделок и действий, оказывающих негативное воздействие на природную среду и права граждан. Однако в силу не независимости судебных инстанций от органов власти решения часто принимаются не в пользу природы.
Возникают определенные сложности и при предъявлении в суд исков о возмещении вреда окружающей среде. Несмотря на законодательное закрепление права на компенсацию возникают большие сложности с доказательством причинноследственной связи между загрязнением окружающей среды и наступлением ущерба.
При привлечении к административной ответственности за нарушения законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды следует отметить, что установленные штрафные санкции не сопоставимы с размерами ущерба, возникающего в результате причинения вреда природным компонентам и окружающей среде.
Анализируя нормы уголовного законодательства об экологических преступлениях, следует отметить оценочный и формальный состав некоторых норм (ст. 251, 252,
254 УК РФ). Как пример можно привести следующий случай: на территории Нижнего Тагила выявлено загрязнение атмосферного воздуха от ОАО «Нижнетагильский металлургический комбинат» с превышением нормативов ПДК по этил бензолу от 8 до 16 раз, по метилбензолу от 1,7 до 3,6 раза. В силу ст. 251 УК РФ наказуем любой незаконный выброс в атмосферу загрязняющих веществ. Однако из постановления об отказе в возбуждении уголовного дела от 30.03.2006 г. (архив Нижнетагильской межрайонной природоохранной прокуратуры) следует, что в возбуждении уголовного дела отказано.
Подобное наблюдается и при изучении практики привлечения к уголовной ответственности за совершенные деяния, предусмотренные ст. 254 УК РФ. В ходе проверки
нефтяного месторождения выявлено загрязнение земли нефтесодержащей жидкостью на площади 30 000 кв. м с превышением ПДК от 5 до 250 раз. В возбуждении уголовного дела отказано в связи с тем, что загрязнение почвы нефтепродуктами не повлекло существенного экологического вреда (отказной материал №580 КУСП №4019, архив ОВД по г. Стрежевому Томской области).
Другая проблема заключается в том, что если природная среда загрязнена, но при этом не наблюдаются явных признаков массовой гибели животных, растительного мира, причинения вреда жизни и здоровью человека, иных тяжких последствий, то в возбуждении уголовного дела отказывается, а если оно возбуждено — дело прекращается.
Для этой цели необходимо введение в статьи Уголовного кодекса Российской Федерации более четких критериев криминализации. Частично эта проблема рассмотрена в постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации от 18 октября 2012 года №21 «О применении судами законодательства об ответственности за
нарушения в области охраны окружающей среды». Уточнены критерии, на основании которых возбуждаются уголовные или административные дела по одним и тем
же видам нарушений, конкретизированы термины «существенный вред» здоровью человека и окружающей среде, «полное сгорание» при уничтожении лесных насаждений, «крупный ущерб» при незаконной охоте и др.
Принимая во внимание изъятие из законов норм, которые наиболее полно защищали права граждан на благоприятную окружающую среду, говорить о полноценном
экологическом контроле посредством судебной защиты не приходится.
Нина Поправко
Из сборника "Устойчивое развитие в России"
1 Охрана окружающей среды. Государственная программа РФ на 2012–2020 годы. 2013.
2 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утв. Президентом РФ 30.04.2012.
3 Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации. Материалы и предложения Минприроды России к заседанию «круглого стола». 17.12.2012.
4 Актуальные вопросы экологического контроля (надзора) в Российской Федерации. Материалы Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации к заседанию «круглого стола». 17.12.2012.
5 Там же.
6 О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году. Государственный доклад. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
7 Там же.
Другие материалы
Другие материалы
19.04.
|
Гость
|
Статью
28.03.
|
Гость
|
Статью
В группе: 1,808 участников
Материалов: 1,461
Здесь общаются и обмениваются мнениями те, кому не безразлична судьба редких и исчезающих видов, на территории России
Сохранение биологического разнообразия включает в себя целый комплекс мероприятий. В качестве краткосрочного инструмента в борьбе за сохранение исчезающих видов мы продолжаем контролировать соблюдение природоохранного законодательства. Мы также понимаем, что именно перевоспитание местного сообщества может гарантировать выживание и существование редких видов в будущем. Большинство разрушительных...
Календарь
Интересные ссылки
Другие статьи
Активность на сайте
 |
|
|---|---|
|
2 года 19 недель назад YВMIV YВMIV  |
Ядовитая река БелаяСмотрели: 289,323 | Спасибо, ваш сайт очень полезный! |
|
2 года 21 неделя назад Гость |
Ядовитая река БелаяСмотрели: 289,323 | Thank you, your site is very useful! |
|
2 года 21 неделя назад Гость |
Ядовитая река БелаяСмотрели: 289,323 | Спасибо, ваш сайт очень полезный! |
|
2 года 50 недель назад Евгений Емельянов |
Ядовитая река БелаяСмотрели: 289,323 | Возможно вас заинтересует информация на этом сайте https://chelyabinsk.trud1.ru/ |
|
2 года 21 неделя назад Гость |
Ситуация с эко-форумами в Бразилии Смотрели: 8,387 | Спасибо, ваш сайт очень полезный! |