В. И. Данилов-Данильян: «Каково общественное сознание, такова и экологическая политика»

Виктор Иванович Данилов-Данильян о том как складывалась система управления охраной окружающей среды в России и почему сейчас она нуждается в  радикальных изменениях.

Виктор Иванович — проффесор, д. э. н., чл.-к. РАН, научный руководитель Института водных проблем РАН. Был министром охраны окружающей среды и при-родных ресурсов Российской Федерации (1991–1996), председателем Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды(1996–2000), депутатом Государственной Думы(1994–1995).

Огромная территория России, многообразие климатических условий, самая большая среди стран мира площадь лесопокрытых земель, другие факторы определяют особую экологическую роль нашей страны. Исключительно велико значение российских экосистем в стабилизации биосферы. Это известно всем, кто проявляет хотя бы какой-то интерес к проблемам окружающей среды. Но так же широко известно и то, что антропогенное воздействие на окружающую среду в России весьма велико, примерно на15% нашей территории значения экологических показателей не соответствуют нормативам, определяющим уровень экологической безопасности людей. Это районы сосредоточения основной части населения,  производственных мощностей и наиболее продуктивных сельскохозяйственных угодий. Природные экосистемы здесь сильно угнетены или деградировали, их стабилизация или, тем более, восстановление невозможны при современной величине антропогенной нагрузки на них.

Произошедшее в 2000 г. впервые с 1987 г. увеличение объёма негативных воздействий на окружающую среду было связано не только с ростом производства, но и ослаблением природоохранной системы вследствие резкого сокращения численности занятых в ней и ликвидацией федерального органа исполнительной власти, ответственного за экологическую безопасность. Сложная экологическая обстановка в наиболее населённых регионах страны—не столько результат кризисных явлений в экономике, сколько следствие сформировавшихся за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства, приведших к доминированию ресурсоёмких и энергоёмких технологий, сырьевой ориентации экспорта, падению технологической дисциплины, а также чрезмерной концентрации производства, характерной для наиболее экономически развитых территорий. Эти факторы вместе с недостаточным выделением бюджетных ассигнований на решение экологических проблем, нерациональной, а подчас хищнической эксплуатацией природных ресурсов, низким качеством управления природоохранной деятельностью обусловливают серьёзную опасность дальнейшего ухудшения экологической ситуации.

Но самое, пожалуй, важное—все эти политические, экономические и технологические особенности нашего развития в советский и постсоветский периоды привели к деформациям не только структуры хозяйства, но и общественного сознания. Именно невнимание к экологическим проблемам, нежелание понять их критическую важность для страны и мира, предпочтение многим другим направлениям деятельности в ущерб охране окружающей среды привели к тем последствиям для её состояния, к тем тенденциям её изменений в России, о которых убедительно и тревожно пишет И. П. Блоков. Каково общественное сознание, такова и экологическая политика, существенно изменить которую можно только, добившись сдвигов в восприятии природоохранных задач широкими кругами населения, а такие сдвиги очень быстро не происходят—если сама реальность не изменяется настолько, что прозревают даже слепые.

Такие изменения реальности начали происходить в нашей стране в середине 1980-х гг. Они имели комплексный характер, а потому не могли не затронуть и экологию. В январе 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране окружающей среды, которому была поручена основная часть природоохранных функций и координация всех работ в данной области, а также соответствующие республиканские органы во всех союзных республиках. В ведение учреждённой системы передавались почти все государственные природные заповедники, были образованы подразделения экологического контроля, экологической экспертизы, экономики природопользования и охраны окружающей среды.

В процессе распада СССР, в ноябре 1991 г. было образовано Министерство экологии и природных ресурсов РФ(Минэкологии России), главным направлением деятельности которого была охрана окружающей среды. В1992 г. Минэкологии России было преобразовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ(Минприроды России), его главная задача состояла в разработке и реализации экологической политики. Однако итоги реформаторской деятельности начала 1990-х гг. в краткосрочном аспекте были неблагоприятными для населения: сокращение производства, спад уровня жизни, почти неведомая при советской власти безработица привели к резкому снижению активности реформаторов, к явному застою середины 1990-х гг. Это не могло не отразиться и на судьбе природоохранной системы, основные контуры которой к этому вре-мени вполне отчётливо просматривались. В августе 1996 г. произошла очередная реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, при которой Минприроды России было преобразовано в Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России), одновременно Роскомнедра и Роскомвод были объединены в Министерство природных ресурсов РФ(МПР России). Снижение статуса природоохранной системы имело негативные последствия.

В эколого-ресурсном блоке именно МПР России оказалось ведущим ведомством, в неизбежном столкновении природоохранных интересов с ресурсно-эксплуатационными вторые стали явно преобладать. Тем не менее работа по укреплению природоохранной системы, развитию экологического законодательства, новых экономических методов охраны окружающей среды, расширению и модернизации нормативной базы, выполнению международных обязательств России в этой сфере активно продолжалась.

В 1992–1999 гг. государственная природоохранная система России была трёхуровневой: федеральное ведомство—подчинённые ему государственные природоохранные комитеты в субъектах федерации (в некоторых республиках министерства)—подчинённые им районные природоохранные комитеты (в некоторых случаях межрайонные). Низовое звено рассматривалось как основное при осуществлении экологического контроля. За этот период все показатели деятельности в области экологического контроля выросли на порядок. В 1999 г. было проведено около 225 тыс. проверок, выявлено около 290 тыс. нарушений (из них примерно две трети устранено в ходе проверок), вынесено около 70 тыс. постановлений о привлечении к административной ответственности, оформлено почти 4,9 тыс. постановлений и исков о возмещении вреда более чем на 1,6 млрд. руб. Система государственной экологической экспертизы за 1999 г. рассмотрела более 72 тыс. комплектов документации (в1997 г., до дефолта,—свыше 90 тыс.); свыше трети было отклонено от согласования.

Основу финансово-экономического механизма охраны окружающей среды составляли система платежей за загрязнение, система экологических фондов и бюджетное финансирование. Принцип«загрязнитель платит» нашёл вполне адекватное отражение: платежами облагались выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сброс загрязнённых сточных вод, размещение твёрдых отходов. Проводились эксперименты (в региональных масштабах) по введению платы за шумовые и электромагнитные воздействия, готовились правовые акты по введению платежей за радиационное загрязнение.

Платежи за загрязнение распределялись следующим образом (в соответствии с законом «Об охране окружающей природной среды»): 10% поступало в федеральный бюджет для финансирования территориальных природоохранных органов, 9%—в Федеральный экологический фонд, 27% –в экологические фонды субъектов Федерации, 54%—в местные(городские и районные) экологические фонды. За 1999 г. поступления во все экологические фонды составили2,8 млрд. руб. Важным инструментом реализации экологической политики стали целевые программы—федеральные и субъектов Федерации. С 1997 стали активно развиваться механизмы лицензирования и сертификации природоохранной деятельности, экологического аудита.

Работа по экологическому мониторингу проводилась Росгидрометом и рядом других министерств и ведомств в пределах их компетенции и координировалась Госкомэкологией России, результаты отражались в ежегодных государственных докладах о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, содержавших, помимо этого, значительный объём иных сведений по деятельности природоохранной системы. В 1993 г. Правительство Российской Федерации постановило создать Единую государственную систему экологического мониторинга, однако согласовавшие это постановление министерства и ведомства саботировали его выполнение: опасались, что руководящая роль экологов ущемит ведомственные интересы. После 2000 г. более 15 лет об этом постановлении и самой проблеме вообще не вспоминали, зато потом решили, что существующие ведомственные мониторинговые комплексы уже образуют нужную систему, и делать больше ничего не требуется.

Несмотря на то что период 1992–1999 гг. характерен исключительной остротой экономических проблем в России, природоохранная система сумела добиться ежегодного расширения сети особо охраняемых природных территорий, прежде всего государственных природных заповедников. Было открыто 24 новых и расширена площадь 16 действовавших заповедников, организованы три природных заказника федерального значения и два федеральных памятника природы.

Осуществлялись ведение Красной книги Российской Федерации (а также Красных книг многих субъектов федерации), функциональное регулирование в сфере сохранения биоразнообразия, контроль торговли видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения (в соответствии с требованиями международных соглашений и российского законодательства).

В области природоохранной деятельности Россия активно сотрудничала со многими международными организациями, прежде всего с органами ООН(ЮНЕП), Комиссией по устойчивому развитию, Европейской экономической комиссией, секретариатами многосторонних конвенций и соглашений), Всемирным банком, Глобальным экологическим фондом, Организацией экономического сотрудничества и развития, различными международными общественными организациями и т. д. К 2000 Россия была участником 26 многосторонних конвенций и соглашений (к 2017–29). Осуществлялось двустороннее сотрудничество с 28 зарубежными странами (к 2017 их число уменьшилось до 24, срок действия договоров о сотрудничестве с 4 странами истёк, и они не были сразу возобновлены) в рамках 40 межправительственных и межведомственных соглашений.

За этот же период центральным аппаратом природоохранной системы России и Федеральным экологическим фондом были проведены сотни мероприятий по экологическому образованию и воспитанию, пропаганде экологических знаний, информированию населения о состоянии окружающей среды и проектах, связанных с существенными воздействиями на окружающую среду или природопользованием.

К числу таких мер относятся издание ежегодных государственных докладов о состоянии и охране окружающей среды (РФ в целом и отдельных её субъектов), поддержка издания учебников и научно-популярной литературы по экологии, проведение фестивалей и конкурсов по экологической тематике для детей и юношества, выставок и конкурсов по охране природы и эколого-техническим проблемам.

Весьма активно проводилась такая работа и многими территориальными органами Госкомэкологии России и экологическими фондами субъектов Федерации.

Одной из задач системы Госкомэкологии России было взаимодействие с неправительственными экологическими организациями (международными, общероссийскими и региональными). Примером такого взаимодействия служит совместная с Гринписом России работа по включению российских объектов в список Всемирного природного наследия ЮНЕСКО. В соответствии с федеральным законом «Об экологической экспертизе» неизменно принимались во внимание результаты общественных экологических экспертиз, неправительственные организации привлекались к проведению экологического контроля, к мерам по экологическому воспитанию и информированию населения.

При очередной реорганизации структуры исполнительной власти в 2000 Госкомэкология России был упразднён (как и Рослесхоз), природоохранные функции (как и управление лесным хозяйством) были переданы МПР России (при этом ни в одном официальном документе юридический преемник Госкомэкологии не был определён).

Экологические вопросы оказались на периферии внимания руководства МПР. Преобразования природоохранной системы привели к ликвидации её районного уровня и резкому ослаблению регионального—соответствующие органы федеральной исполнительной власти в регионах, как и сами природоохранные функции были переданы субъектам федерации. В сформированных комитетах (департаментах, управлениях и пр.) природных ресурсов субъектов федерации фактически втрое и более сократилась численность персонала, занятого непосредственно природоохранными функциями, что привело к резкому ухудшению как количества инспекционных действий, так и качества экологической экспертизы. Структурные изменения в системе не были подкреплены юридически.

Была существенно ослаблена работа в области международного сотрудничества.

Остановилась подготовка новых правовых актов в области охраны окружающей среды. Фактически полностью была разрушена система мониторинга воздействий на окружающую среду, основу которой составляли инспекции экоаналитического контроля при территориальных органах Госкомэкологии. Оказались утраченными как контроль за сборами платежей за загрязнение окружающей среды, так и система экологических фондов. Резко ухудшилось финансирование НИОКР экологических направлений.

В условиях экономического роста, наметившегося в 2000 г. благодаря росту мировых цен на нефть, когда, с одной стороны, следовало ожидать усиления негативного воздействия экономики на окружающую среду, а с другой—появились бюджетные возможности (весьма значительные) для проведения активной экологической политики, было необходимо развивать и укреплять природоохранную систему. Вместо этого система была почти полностью демонтирована. Недопустимость сложившейся ситуации была очевидна экологической общественности, но её слабый голос почти не был слышен под шум ливня нефтедолларов. Всё же в июне 2003 г. на заседании президиума Госсовета Президентом РФ В. В. Путиным было дано поручение рассмотреть вопрос о воссоздании федерального органа исполнительной власти, занимающегося всеми вопросами охраны окружающей среды и экологической безопасности (и только ими), не подчинённого никаким другим органам исполнительной власти (кроме, естественно, Правительства). Однако подготовка административной реформы 2004 г. вытеснила это поручение из сферы внимания реформаторов. В итоге в новой структуре правительства появился только Росприроднадзор в качестве надзорной службы в системе Министерства природных ресурсов РФ, радикально обескровленный по сравнению с соответствующими подразделениями Госкомэкологии конца 1990-х гг. Лишь в 2008 г. в название этого министерства было добавлено слово«экологии»—с тех пор оно именуется: Министерство природных ресурсов и экологии РФ.

При отсутствии внятной экологической политики, хроническом недофинансировании её реализации, невнимании к экологическим проблемам со стороны систем просвещения и образования, отсутствии государственной поддержки общественных природоохранных организаций кризисные явления в окружающей природной среде не могут не нарастать. Негативные явления заметны по всему«экологическому фронту». Весьма убедительный пример—отсутствие улучшения качества воды во всех основных водных объектах за 30 лет. Многие годы не приносит ожидаемых результатов борьба с браконьерством, губящим остатки каспийских осетровых. Ещё более яркое проявление крайне опасной экологической отсталости—состояние системы сбора, переработки и хранения отходов, прежде всего твёрдых коммунальных. В 2018 г. в России эта система находится на уровне, который в Западной Европе считался неприемлемым полвека назад. Российская экологическая дипломатия не в состоянии добиться от мирового сообщества признания глобальной ценности экосистем, находящихся в экологически благополучных регионах страны и, тем более, практических следствий, вытекающих из такой констатации. Совершенно недостаточны инвестиции в основной капитал, направленные на решение экологических задач; российский бизнес (за редкими исключениями) до сих пор не пришёл к пониманию того, что неэкологичное производство не имеет будущего, уменьшаются шансы экспортировать свою продукцию, пусть даже хорошего качества: необходимым условием входа на мировой рынок становится экологичность не только самого товара, но и технологий его производства.

Неспособность современных властных структур в России решать экологические проблемы проявилась при проведении Года экологии (2017), превратившегося в беспомощное пиар-мероприятие без каких бы то ни было ощутимых позитивных экологических результатов. Современная экологическая ситуация и её динамика в России требуют радикальных изменений в системе управления охраной окружающей среды, в законодательстве, взаимодействиях власти с экологической общественностью, в просвещении, образовании и планировании научных исследований.

В. И. Данилов-Данильян

Из  предисловия к книге  И.П. Блокова  

«Окружающая  среда  и  её  охрана  в  России.  Изменения за 25 лет»