Земли под охраной. Как выстроить систему управления охраняемыми природными территориями

Сохранение и развитие сети особо охраняемых природных территорий (ООПТ) — важная составляющая поддержания экологического баланса и обеспечения экологических прав граждан России. Такие территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия. Устойчивость сети ООПТ обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств в сфере охраны окружающей среды.

Сейчас ООПТ занимают около 13% территории России, это меньше международно рекомендованных норм. При этом государственные природные заповедники и национальные парки (107 государственных природных заповедников, 7 национальных парков, 63 государственных природных заказника федерального значения), наиболее законодательно защищенные и имеющие наиболее строгий режим особой охраны, занимают около 3% территории. Точное количество и общая площадь других предусмотренных законодательством категорий ООПТ федерального значения — памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, — неизвестно. 

Ряд российских ООПТ подпадают под действия международных конвенций и соглашений, в частности, отнесены к объектам всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО. Экологическая доктрина России 2002 года рассматривают создание и развитие ООПТ разного уровня и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии. 

К сожалению, ООПТ России сталкиваются с системными проблемами, которые могут привести к их серьёзной деградации.

Обозначим проблемы функционирования и развития системы ООПТ:

1. Постоянные попытки реформирования законодательства об ООПТ с целью ослабления их законодательной защиты и обеспечения возможности вовлечения ООПТ в хозяйственный оборот.
2. Отсутствие на национальном уровне правового регулирования ООПТ, имеющих международное значение.
3. Серьёзное замедление, а в некоторых случаях — остановка развития географической сети ООПТ и на федеральном уровне, и во многих регионах России.
4. Рост попыток изъятия земель, ослабления режима ООПТ с целью вовлечения их в хозяйственный оборот, а также попытки ослабления законодательной защиты ООПТ на разных уровнях.
5. Серьёзные пробелы в правовом обеспечении контрольно-надзорной деятельности на ООПТ, которые значительно усложняют работу инспекторов и снижают её эффективность. Это приводит к безнаказанности нарушителей и, как следствие, увеличению вреда природным комплексам и объектам, охраняемым в ООПТ.
6. Низкие заработные платы сотрудников ООПТ, отсутствие социальной защищённости в первую очередь государственных инспекторов, чья работа часто связана с тяжёлыми условиями, риском для здоровья и жизни.
7. Негативные тенденции в развитии туризма на ООПТ, в частности, законодательная отмена понятий «экологический» и «познавательный» туризм, что может привести к реализации на ООПТ наиболее экологически опасных видов туризма.
8. Правовые пробелы и организационные сложности в организации охраны и функционирования ООПТ регионального и местного значения.

С 2018 по 2024 год сеть ООПТ росла в соответствии с федеральным проектом «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма». Но план не выполнен в полном объёме. До сих пор не созданы государственный природный заказник «Долина реки Ворьема» (Мурманская обл.), государственный природный заповедник «Белоозерский» (Тюменская обл.), государственный природный заповедник «Среднекурильский» (Сахалинская обл.), национальный парк «Терский берег» (Мурманская обл.), государственный природный заказник «Лаптевоморский» и государственный природный заповедник «Большое Токко» (Республика Саха (Якутия)), национальный парк «Вятка» (Кировская обл.), национальный парк «Горная Колывань» (Третьяковский, Курьинский, Краснощековский, Змеиногорский районы, Алтайский край). 

И если создание национальных парков «Вятка» и «Горная Колывань» и заповедника «Большое Токко» предполагается включить в новый проект до 2030 года, то остальных вышеперечисленных ООПТ в планах, похоже, уже нет. Правда, озвучены другие планы, о которых раньше ничего известно не было (например, создание двух федеральных ООПТ в Чеченской Республике, национального парка в Смоленской области или федерального заказника в Тюменской области).

Выполнение имеющихся планов также вызывает вопросы. 

Так, согласно федеральному проекту, национальный парк «Тульские засеки» должен был быть создан на площади 40 000 га. Но парк создан на площади около 5000 га, при этом наиболее ценные участки засечных лесов в него не вошли. 

Вызывает определённые вопросы и целесообразность создания именно в форме федеральных ООПТ национального парка «Воттоваара» и заказника «Тамбукан».

Ничего не известно о создании национального парка «Вулканы Камчатки», хотя материалы по его созданию были опубликованы для общественного обсуждения, а российская делегация публично заявила о его создании на 45 сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО. 

Снижение правовой защиты ООПТ

Не сильно продвинулось Минприроды в деле повышения эффективности законодательной защиты ООПТ. А многие внесённые изменения (как, например, вступивший в силу 1 июля 2021 года федеральный закон «О государственном контроле» и поправки, которые внесены в связи с его принятием в федеральный закон об ООПТ) сильно осложнили и без того непростую работу государственных инспекторов заповедников и национальных парков. При этом имеющейся в законе механизм постоянного рейда, при котором инспектора могут законно работать на подведомственной территории без дополнительного оформления большого количества бумаг, на инспекторов ООПТ не распространяется (закон о возможности осуществления постоянного рейда на ООПТ внесён в Думу группой депутатов 22 марта 2023 года, принят в первом чтении).

В то же время Минприроды регулярно инициирует либо поддерживает законодательные инициативы по ослаблению правовой защиты ООПТ.

В 2021 году общественности вместе с гражданами России удалось отбить очередные попытки внесения в федеральное законодательство возможности изъятия земель ООПТ. Законопроекты, внесённые думой Ставропольского края и Ямало-Ненецкого автономного округа, отозваны, Челябинский законопроект не поддержан. Позиция Минприроды по этим законопроектам не озвучена. Но памятуя о поддержке Минприроды в суде ставропольских инициатив, направленных на закрепление исключения из ООПТ хозяйственно ценных участков, есть основания полагать, что и этим трем инициативам Минприроды, как минимум, не противилось. Косвенно это подтверждается и заключением Комитета по энергетике Госдумы: «Принятие таких изменений создаст условия для более эффективной охраны природных комплексов и объектов, позволит исключить объекты, не имеющие особого экологического, научного и иного особо ценного значения, из границ ООПТ и тем самым снять существующие запреты хозяйственного использованию соответствующих земель и земельных участков, включая случаи, когда такие запреты препятствуют выполнению пользователями недр своих лицензионных обязательств по разработке месторождений полезных ископаемых. Министерство природных ресурсов Российской Федерации проводит и работу по подготовке комплексных изменений в законодательство об ООПТ, которая является приоритетом нормотворческой деятельности Минприроды России в 2021 году». 

Это подтверждается и информацией о том, что Минприроды разрабатывает проект федерального закона возможности вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков, занятых особо охраняемыми природными территориями. То есть ценнейшие в России заповедные земли будут лишены своего статуса и охраны, если власти, промышленности или бизнесу захочется их «освоить», извлекая для себя прибыль. 

Есть основания полагать, что законопроект предусматривает возможность изъятия земельных участков любых ООПТ, в том числе охраняемых на федеральном уровне заповедников и национальных парков. На них можно будет законно размещать любые объекты, включая нефтепроводы, автодороги, разрабатывать месторождения полезных ископаемых. В презентации Минприроды на заседании Общественного совета Минприроды 25 мая 2024 года аналогичный законопроект указан в планах на 2024-2025 годы (это единственный законопроект, указанный как необходимый для принятия в 2024-2025 годах).

24 декабря 2022 года в Сочи под эгидой Общественной палаты прошел круглый стол, на котором выступала директор департамента ООПТ Минприроды Ирина Маканова. Вот её цитата: «У нас есть поручение президента, есть поручение совета безопасности. В рамках этих поручений нами была проведена достаточно большая работа по подготовке законопроекта, который бы смог урегулировать вопросы в том числе с запросами граждан в отношении ООПТ, границ ООПТ, земельных участков и так далее. Наверное, в этой части нам нужна будет ваша помощь и поддержка, потому что дальнейшая судьба этого законопроекта сразу как бы с вопросом. Если вдруг он станет сейчас публичным, нас общественность порвёт».

Без причинения колоссального вреда для ценных заповедных участков вести такие работы невозможно. Любое строительство или добыча полезных ископаемых фрагментирует целостные природные комплексы, разрушает места обитания краснокнижных животных и растений. Есть основания полагать, что этот законопроект ― очередная возможность узаконить строительство дороги через национальный парк «Лосиный остров» и дороги Кисловодск ― Сочи через Кавказский заповедник и Сочинский нацпарк, добычу золота в национальном парке «Югыд ва».

31 января 2023 года депутат Госдумы Виктор Пинский внёс законопроект № 288302-8 «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», где предлагается внести в закон возможность упразднения и изменения границ ООПТ регионального значения в следующих случаях:

а) необходимость исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов, необходимых для реализации национальных целей и стратегических задач, а также значимых проектов в области социально-экономического развития Российской Федерации; 

б) необходимость исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов в целях строительства и реконструкции линейных объектов при отсутствии альтернативных решений по размещению соответствующих объектов; 

в) утрата природоохранной ценности указанных территорий.

Законопроект не определяет, кто, в каком порядке и по каким основаниям принимает решение о том, что земельные участки или водные объекты необходимы для реализации национальных целей и стратегических задач, а также значимых проектов в области социально-экономического развития. Отсутствовало в законопроекте и определение значимых проектов. Законопроект не определяет и кто, в каком порядке и на каких основаниях принимает решение об отсутствии альтернативности строительства линейных объектов и об утрате ООПТ природоохранной ценности.

Законопроект в этой редакции противоречил действующему законодательству, мог привести к разрушению особо охраняемых природных комплексов, нарушению международных обязательств России. Против него выступили Экспертный совет по заповедному делу и Общественная палата РФ. Автор законопроекта на «нулевых слушаниях» в Общественной палате сообщил, что изначально в законопроекте в качестве основания для урезания границ и упразднения ООПТ фигурировала лишь утрата природоохранной ценности, однако ещё два основания были предложены Минприроды России: необходимость реализации национальных целей, стратегических задач и значимых проектов в области социально-экономического развития и строительство и реконструкция линейных объектов при отсутствии альтернативных решений по их размещению 

То есть именно Минприроды является автором наиболее опасных и коррупциогенных оснований для упразднения ООПТ. К счастью, после массовых обращений граждан экспертного сообщества законопроект был отозван самим автором.

К сожалению, нормотворческие инициативы, реально нужные для повышения эффективности заповедной системы, Минприроды России не реализует.

Так, серьезным препятствием к обеспечению сохранности ценных природных территорий, имеющих международное значение, является отсутствие в российском законодательстве норм, определяющих их статус и особенности их охраны и использования. Ещё в ноябре 2019 Минприроды разместило для общественного обсуждения проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» о статусе и режиме ООПТ международного значения, а также отмене норм о возможности выделения в составе заповедников биосферных полигонов. К сожалению, этот абсолютно необходимый законопроект до сих пор даже не внесён в Госдуму. 

Правительство до сих пор не приняло положение об охранных зонах ООПТ, хотя этого требует принятый ещё в 2018 году закон. 

Из 242 государственных природных заповедников, национальных парков и федеральных заказников у больше чем половины отсутствуют положения, полностью соответствующие требованиям законодательства (многие даже не зарегистрированы в Минюсте России). 

В УК РФ есть статья 262 «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов», согласно которой нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, является уголовно наказуемым деянием. Однако статья не определяет, какой размер ущерба признаётся значительным, что делает её почти не применимой. Доля уголовных дел по этой статье составляет всего 0,3% от общего числа зарегистрированных экологических преступлений. 

При этом Минприроды не считает целесообразным внесение изменений в эту статью.

Сегодня административная ответственность за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на ООПТ либо в их охранных зонах предусмотрена статьёй 8.39 КоАП РФ и влечёт наложение административного штрафа на граждан — от 3 до 4 тысяч рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на должностных лиц — от 15 до 20 тысяч рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на юридических лиц — от 300 до 500 тысяч рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой.

Эти санкции, установленные № 273-ФЗ, с учётом инфляции и роста заработной платы и иных доходов граждан и юридических лиц в России вообще не соответствуют степени общественной опасности административных правонарушений, совершенных на ООПТ. Часто случается ситуация, когда нарушителям выгоднее заплатить штраф и продолжать незаконную деятельность на ООПТ, чем прекратить её. Целесообразно увеличить размеры штрафов по этой статье, а для юридических лиц предусмотреть в качестве возможного наказания административный запрет деятельности.

Действующая редакция части 3 ст. 7.14.1 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за нарушение близких по своей природе требований законодательства об охране исторических поселений, предусматривает штраф на граждан в размере от 15 до 200 тысяч рублей, на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей — от 20 до 400 тысяч рублей, на юридических лиц — от 20 тысяч до 5 млн рублей.

Природа и государство

Одно из самых существенных достижений государственной политики в области охраны окружающей среды в постсоветский период — это создание специализированного независимого государственного природоохранного органа, Госкомприроды СССР и РСФСР. В Российской Федерации с 1992 по 2000 год существовал независимый и обладающий всеми необходимым полномочиями федеральный орган, осуществляющий государственный контроль в сфере окружающей среды. Несмотря на частые смены названия и статуса, до 2000 года он выполнял возложенные на него функции, в первую очередь функции по осуществлению государственного экологического контроля (в который входил и государственный контроль за использованием природных ресурсов), организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня, управления и контроля в области организации и функционирования ООПТ.

Была сформирована действенная структура территориальных органов, состоящая из центрального аппарата, территориальных органов (государственных комитетов) в субъектах РФ и районных (межрайонных) комитетов или инспекций. Единая вертикальная структура позволяла осуществлять независимую от органов власти субъектов РФ и муниципальных властей экологическую политику и пресекать нарушения природоохранного законодательства на всех уровнях.

Система достаточно эффективно работала в части государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля.

В 2000 году Госкомэкология была ликвидирована указом президента, а её функции, в том числе функции государственного контроля в области охраны окружающей среды, были переданы в Минприроды России, занимающееся в первую очередь организацией использования природных ресурсов (недр, лесов, вод). Это сразу привело к ослаблению эффективности деятельности по государственному экологическому контролю и государственной экологической экспертизе.

Показательна ситуация с добычей золота в национальном парке «Югыд ва». В 1998 году тогдашний глава Республики Коми вышел в правительство РФ с ходатайством об исключении месторождений золота из национального парка. Глава правительства Виктор Черномырдин издал поручение в двухнедельный срок провести государственную экологическую экспертизу материалов, обосновывающих изъятие земель парка, и выдать положительное заключение. В ответ на это поручение председатель Госкомэкологии направил в правительство письмо, что во-первых, по закону срок экспертизы — не две недели, а два месяца, а во-вторых, экспертиза у нас независимая, и какое будет заключение, Комитет гарантировать не может. Заключение было отрицательное, параллельно Комитет выдал всем недропользователям предписания о приостановлении всех работ, связанных с добычей золота (автор данного доклада участвовал в подготовке этих документов). 

Что же произошло после передачи функций Госкомэкологии в Министерство природных ресурсов? То, что и должно было в такой ситуации. Все функции по охране природы были подчинены задачам по использованию природных ресурсов. И результат не заставил себя ждать. Министр природных ресурсов  Борис Яцкевич распорядился решить вопрос с изъятием из национального парка «Югыд ва» земель для добычи полезных ископаемых. В 2009 году была выдана лицензия на добычу золота в национальном парке, а в 2010 и 2013 годах принимались решения об исключении месторождения «Чудное» из национального парка (отменены Верховным судом по иску «Гринпис России»).

Позиция Минприроды по этому вопросу не изменилась (см. раздел об изъятии земель).

В современном мире накоплена вековая практика успешного управления системами ООПТ, показавшая эффективность специализированных государственных служб (аналогов федеральных агентств в России). Такая модель реализуется в Северной и Южной Америке, Африке, Австралии и Новой Зеландии, во многих других регионах мира. Эти службы имеют достаточное число специалистов, чтобы в масштабе страны обеспечивать действенный контроль за деятельностью нацпарков и других резерватов, единое методическое руководство, подготовку кадров, проводить в жизнь стратегическое планирование, обеспечивать обмен информацией и общественную поддержку системы ООПТ.

Однако российские власти не считают это целесообразным. Президент России на встрече с Советом по развитию гражданского общества и правам человека на предложение создать федеральное агентство по ООПТ возразил: «Нужно посмотреть, как существующие механизмы работают, как существующие структуры работают, и, может быть, если нужно, наделить их дополнительными полномочиями и усилить контроль за их работой».

Развитие туризма на ООПТ

Основное внимание руководство «Заповедного блока» Минприроды уделяет развитию туризма на ООПТ — в частности, принятию специального закона и подзаконных актов.

Минприроды разработал и внёс в правительство крайне опасные поправки к федеральному закону об ООПТ, касающиеся развития рекреационной деятельности. Из действующей редакции закона «Об особо охраняемых природных территориях» применительно к территориям государственных природных заповедников и особо охраняемых зон национальных парков исключается термин «познавательный туризм», заменяемый обобщенным понятием «туризм» (что, в частности, открывает возможности для использования этих территорий для спортивного, оздоровительного, паломнического и развлекательного, охотничьего туризма). Несмотря на многочисленные отрицательные отзывы экспертного сообщества (а их дали Агентство стратегических инициатив, Экспертный совет по заповедному делу, Общественная палата РФ)и поручения президента, гласящее, что на ООПТ может развиваться только экологический туризм и это должно быть закреплено в законодательстве, Минприроды продавило принятие законопроекта. Он вступил в силу 1 сентября 2023 года под № 77-ФЗ.

По мнению экспертов, нормы этого закона способствуют не только разрушению ценных природных комплексов национальных парков, но и росту коррупции в этой сфере. И тому есть наглядный пример. В декабре 2023-го в Сочи был задержан с поличным, а затем арестован заместитель директора ФГБУ «Росзаповедцентр» Минприроды России Дмитрий Клюев при получении первого транша многомиллионной взятки. По сведениям СМИ, Клюев гарантировал принятие положительных решений о заключении рекреационных соглашений с заинтересованными организациями, а также о согласовании проекта освоения лесов и видов экономической деятельности в отношении земельных участков, расположенных в границах Сочинского национального парка. Закон 77-ФЗ и подзаконные акты к нему способствуют осуществлению таких схем. 

Помимо этого, непонятно, как рассчитывать предельно допустимую рекреационную ёмкость ООПТ (то есть максимальное количество туристов, которые могут посетить ООПТ в единицу времени и не нанести ей вред). Минприроды так и не утвердило методики для таких расчётов. 

Изъятие земель и ослабление режима ООПТ

Минприроды активно способствует изъятию земель и ослабления режима ООПТ с целью вовлечения их в хозяйственную деятельность.

ООПТ федерального значения

Минприроды России последовательно занимается и вопросами исключения территорий из федеральных ООПТ, которые находятся непосредственно в его подчинении.

1) Кавказский государственный природный биосферный заповедник, входящий в границы объекта всемирного наследия ЮНЕСКО «Западный Кавказ»

21 декабря 2021 года министр природных ресурсов подписал приказ, по которому на участке, выделенном для строительства горнолыжного курорта, допускается не только строительство гостиниц, горнолыжных трасс и подъемников, как было раньше, но и «гидротехнических сооружений». В период общественного обсуждения почти 1000 граждан России высказали серьезные замечания к этому проекту положения. Природоохранные организации и больше 200 российских учёных потребовали исключить возможность строительства инфраструктуры на территории заповедника. Минприроды признало обеспокоенность общественности, но абсолютное большинство предложений проигнорировано.

Сам Комитет всемирного наследия неоднократно (последний раз в 2023 году) принимал решение о том, что строительство крупномасштабной инфраструктуры на плато Лагонаки будет являться основанием для перевода объекта «Западный Кавказ» в список наследия под угрозой.  Видимо, чтобы избежать этого, Минприроды подготовило и направило в ЮНЕСКО проект «уточнений» границ объекта всемирного наследия, исключив из него несколько участков, включая тот, где планируется курорт «Лагонаки». Однако, само же его отозвало. Тем не менее новый проект, скорее всего также предусматривающий вырезание интересных для инвесторов кусков из наследия, в сентябре снова направлен в ЮНЕСКО.

Угрожают «Западному Кавказу» и другие планы, часть которых уже реализуется. Так, в 2021 году продолжилось строительство дороги к курорту «Лунная поляна» через территорию природного парка «Горная Адыгея» (ещё в 2020 году в него преобразовали памятник природы «Верховья рек Пшеха и Пшехашха», разрешив там строительство линейных объектов). Это решение также было согласовано Минприроды — хотя территория также входит в границы объекта ЮНЕСКО, и Комитет неоднократно требовал прекратить это строительство.

В 2021 году на территории Сочинского национального парка строили дорогу всего в 1,5 км от границ объекта наследия. Минприроды согласовало строительство дороги как «временной», поэтому проект не проходил экологическую экспертизу. В 2023 году в районе этой дороги компании, связанные с «Розой Хутор» вырубили лес и нарушили почвенный покров на площади более 9 га. Генеральная прокуратура подала в суд иск о взыскании этой суммы. Компания «Турьев Хутор» обязалась выплатить эту сумму.

Самую серьёзную угрозу «Западному Кавказу» представляют планы строительства дороги от курортов Северного Кавказа к Черноморскому побережью. В 2022 году вице-премьер Дмитрий Чернышенко поручил нескольким ведомствам, включая Минприроды России, подготовить к декабрю план строительства автомобильной дороги, соединяющей несуществующий пока курорт «Лагонаки» с курортами Красной поляны, а также железной дороги, соединяющей Красную поляну с Архызом. Все это дороги также предполагается построить через Кавказский заповедник. Какой-либо позиции Минприроды России по этому поводу не озвучило.  

Минприроды организовало работы по изъятию из Кавказского заповедника и включению в состав Сочинского заказника, где разрешено строительство туристической инфраструктуры, уникальных участков Турьих гор и Агепста. С большой вероятностью эти участки планируется включить в курорт «Долина Васта» компании «Роза Хутор». Минприроды публично отрицает это, пытаясь доказать, что занимается только расширением Сочинского заказника путем включения в него Псебайского регионального заказника (который находится на противоположной стороне Большого Кавказского хребта). Однако имеющиеся документы свидетельствуют об обратном. Подведомственное Минприроды «ВНИИЭкология» по поручению Минприроды даже организовало специальную экспедицию на эти участки, чтобы обосновать исключение их из состава заповедника. Только после вмешательства по запросу неправительственных организаций и депутата Госдумы Георгия Арапова этот вопрос был закрыт.

2) Национальный парк «Югыд ва»

В феврале 2021 года Роснедра выдали компании «Золото Инты» новую лицензию на добычу золота на месторождении «Чудное», расположенном на территории парка. 

В 2022 году в парке случился пожар. Во время тушения выяснилось, что на территории парка действует полулегальная база с большим набором техники, возможно, используемой для браконьерства, многолетней свалкой отходов, а также незаконными рубками на сопредельной территории. Хотя. информация была доведена до Минприроды, никаких эффективных мер по изменению ситуации Минприроды не приняло.

3) Национальный парк «Ладожские шхеры»

1 февраля 2023 года Минприроды опубликовало для общественного обсуждения проект нового положения о национальном парке «Ладожские шхеры», которым предполагалось исключить из национального парка около 2500 га, включая 1500 га заповедной зоны.

Положение прямо нарушает нормы федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», Земельного кодекса Российской Федерации, содержит коррупциогенные факторы, что подтверждено заключением независимой антикоррупционной экспертизы.

 Несмотря на то, что против проекта в рамках общественного обсуждения проголосовали более 6000 граждан России, участников Экспертного совета по заповедному делу, известных учёных и специалистов в сфере заповедного дела, 28 февраля 2023 Минприроды утвердило новое положение о национальном парке, которое предусматривает изъятие указанного участка. 1 апреля 2024 года исключённый участок передан для организации охотничьего хозяйства «Институту экологии и землепользования». Именно эта организация в 2022 году обратилась к президенту РФ с просьбой исключить этот участок из национального парка.

4) Национальный парк «Лосиный остров»

Острая ситуация сложилась с планируемым строительством въезда в город Королёв через территорию национального парка «Лосиный остров». Вопрос вызвал серьезную обеспокоенность граждан. Они высказали более 4500 замечаний и предложений во время общественных обсуждений предварительных материалов оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) по объекту «Реконструкция автомобильной дороги от трассы М-8 Холмогоры по Водопроводной аллее до ул. Калининградская в городских округах Мытищи и Королёв». Строительство дороги по предложенному варианту изолирует значительную часть Мытищинского лесопарка «Лосиного острова» от основной территории парка, приведёт к фрагментации и деградации природных комплексов, нарушению путей миграции животных и с учётом того, что северная часть Мытищинского лесопарка окружена городской застройкой, к уничтожению их популяций на этой территории.

Правда, в документации указывается реконструкция, а то и капитальный ремонт существующей дороги. Однако на значительной части планируемой трассы дороги вообще не существует (проложена колея, а местами пешеходная тропинка). Фактически речь может идти только о новом строительстве автомобильной дороги на указанном в материалах ОВОС участке. 

По мнению большинства экспертов, это противоречит российскому законодательству (федеральным законам «Об особо охраняемых природных территориях» (статья 15, п. 2), «Об охране окружающей среды» (статья 58, 59, 60), «О животном мире» (статья 24), Лесному кодексу Российской Федерации (статья 112), Земельному кодексу Российской Федерации (статья 95), может причинить значительный вред природным комплексам и объектам национального парка «Лосиный остров» и не должна быть реализована.

Региональные ООПТ

1) Минприроды России согласовало проект постановления правительства Камчатского края, предусматривающий изъятие из природного парка «Южно-Камчатский», входящего в границы участка всемирного природного наследия «Вулканы Камчатки», 15 000 га земель для строительства курорта «Три Вулкана» уже упомянутой компании «Роза Хутор». В 2020 году (при предыдущем руководстве) Минприроды России отказало в согласовании аналогичного по содержанию проекта постановления правительства Камчатского края.

2) В мае Правительство Ямало-Ненецкого округа сократило более чем на 325 000 га площадь регионального заказника «Ямальский». Это решение также согласовано Минприроды России. На изъятых территориях подведомственное Минприроды Роснедра выдало лицензии на добычу газа. Теперь еще одну часть из заказника просит вырезать «Газпромнефть». 

3) Кабинет министров Республики Татарстан 28 февраля 2022 года ликвидировал государственный природный зоологический (охотничий) заказник регионального значения «Шумбутский» площадью 12 500 га, существовавший с 1963 года. Территория, на которой полвека сохранялись популяции охотничьих видов животных и среда их обитания, теперь полностью доступна для любого хозяйственного освоения.

Решение согласовано Минприроды России.

4) Правительство Республики Коми от 25 февралдя 2019 года ликвидировало ихтиологический заказник республиканского значения «Подчеремский» под предлогом вхождения его территории в состав национального парка «Югыд ва». Однако значительная часть Подчеремского заказника (несколько тысяч га) не вошла в состав национального парка. Очень ценные с природоохранной точки зрения реки Бол. Емель, Малый Емель, Кобылка, Тименка, Оселок с прилегающими территориями на большей части своего протяжения остались без какого-либо охранного статуса. Решение согласовано Минприроды России.

5) Правительство ХМАО — Югра 20 мая 2022 года изменило границы природного парка «Нумто».

Парк из единой целостной территории превратился в несколько участков, рассечённых посередине территориями без охранного статуса. Такая фрагментация делает невозможной полноценную охрану ООПТ. При этом из территории исключены участки, имеющие высокую природоохранную ценность, что с большой вероятностью приведёт к их разрушению. 27 мая были изменены границы природного парка «Кондинские озёра». Решения согласованы Минприроды России. 

6) В 2021-м Минприроды неудачно попыталось помочь губернатору Ставропольского края в скандальном вопросе об изъятии земель ООПТ края для различных хозяйственных проектов. К счастью, суды и прокуратура не пошли на поводу у чиновников и признали незаконным нормы краевого закона об изъятии земель ООПТ. 

7) Самая скандальная история, которая окончательно обозначила позиции Минприроды в части сохранения целостности ООПТ — это согласование Минприроды проекта нового положения о природном парке «Волго-Ахтубинская пойма», который снял запрет на вырубку дубов и позволил начать строительство дороги. Есть основания полагать, что в этом имеется коррупционная составляющая.

Предложения по улучшению ситуации

Экспертное сообщество и общественные экологические организации считают необходимым для исправления ситуации и сохранения уникальной системы ООПТ России принятие следующих мер:

В сфере законодательного регулирования

1) Внести изменения в статью 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части восстановления экологической экспертизы для проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается разместить на ООПТ.

2) Дополнить статью 262 Уголовного кодекса Российской Федерации примечанием об установлении размера значительного ущерба.

3) Внести изменения в статью 8.39 КоАП РФ в части:

• увеличения размеров штрафов за нарушения, предусмотренные настоящей статьёй;
• введения в качестве дополнительного наказания административного приостановления деятельности.

5) Внести в статью 33 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» нормы, устанавливающие:

• возможность осуществления государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий в форме постоянного рейда;
• право должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) выдавать предписания об устранении выявленных экологических правонарушений;

6) Внести изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» в части:

• установления полного запрета на изъятие земельных и лесных участков государственных природных заповедников и национальных парков, как это предусмотрено поручением президента РФ от 31.01.2014 № Пр-210 (статья 6, статья 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»);

— запрета расширения действующих и создания новых населенных пунктов в границах национальных парков (п. 2 статьи 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»);

• установления запрета на территориях природных парков, государственных природных заказников и памятников природы добычи полезных ископаемых, сплошных рубок леса (кроме случаев обеспечения пожарной безопасности, ликвидации ЧС), строительства линейных объектов (кроме необходимых для обеспечения функционирования населенных пунктов, расположенных в их границах, а также строительства линейных объектов федерального значения при отсутствии других вариантов их прокладки);
• установления исчерпывающего перечня случаев изменения границ ООПТ регионального значения (только для их расширения, в случаях, необходимых для обеспечения функционирования населенных пунктов, расположенных в их границах, а также строительства линейных объектов федерального значения при отсутствии других вариантов их прокладки).

7) Внести дополнение в статью 1 («Основные понятия») Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», раскрывающее понятие «туризм экологический», рассматривая его как туризм, осуществляемый в познавательных целях путём ознакомления с природными и (или) связанными с природой культурными достопримечательностями, не разрушающий окружающую среду и способствующий сохранению биологического и ландшафтного разнообразия. 

В части повышения функционирования управления ООПТ

Федеральным органам исполнительной власти:

1) В целях повышения эффективности осуществления государственного управления и государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, отмены дублирования функций и снижения количества нарушений в указанной сфере, рассмотреть вопрос о создании федерального органа исполнительной власти, осуществляющего в полном объеме функции государственного управления в области организации и функционирования ООПТ федерального значения, государственного надзора в области охраны и использования ООПТ, с численностью, достаточной для осуществления указанных функций и передачей в его ведение соответствующих федеральных государственных учреждений, необходимых для исполнения указанных функций.

2) Утвердить стратегию развития ООПТ до 2030 года.

3) В соответствие с п. 10 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» утвердить положение об охранных зонах государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы с учетом мнения общественности и экспертного сообщества (в том числе с установлением возможности запрета разработки полезных ископаемых, сплошных и выборочных рубок леса, строительства любых объектов капитального строительства кроме объектов, расположенных в границах населенных пунктов).

4) Принять меры по выполнению всех решений Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО в отношении объектов всемирного природного наследия.

5) Отказаться от планов строительства дорог через объект всемирного природного наследия «Западный Кавказ».

6) Рассмотреть вопрос об эффективности работы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в части осуществления  функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ООПТ, а также государственному управлению системой ООПТ федерального значения.

7) Отказаться от планов изъятия земельных участков и изменения границ (кроме расширения границ и исправления технических ошибок в определении границ и площадей) государственных природных заповедников и национальных парков.

8) В ходе подготовки и реализации проектов и программ развития туризма на ООПТ:

• строго придерживаться принципов минимизации антропогенного воздействия на природные комплексы и объекты в целях сохранения биологического и ландшафтного разнообразия;
• в приоритетном порядке развивать именно экологический туризм, то есть осуществляемый в познавательных целях путём ознакомления с природными и (или) связанными с природой культурными достопримечательностями, неразрушающий окружающую среду и способствующий сохранению биологического и ландшафтного разнообразия;
• уделять особое внимание использованию возможности демонстрации посетителям ООПТ диких животных в естественных условиях, рассматривая её как важный элемент привлекательности экотуризма, как значимую составляющую экопросвещения, служащего делу охраны природы, и как существенное условие, обеспечивающее дополнительные гарантии сохранения животного мира.

9) Безотлагательно приступить к решению вопроса о дальнейшем повышении уровня оплаты труда инспекторского состава ФГБУ, осуществляющих управление ООПТ. 

10) Завершить работу по подготовке и внесению в правительство Российской Федерации проекта законодательного акта о государственном страховании инспекторского состава ФГБУ, осуществляющих управление ООПТ. 

12) При подборе и расстановке кадров руководителей ФГБУ, осуществляющих управление ООПТ, максимально расширять практику выдвижения на руководящие должности лиц, уже имеющих опыт работы в сфере особо охраняемых природных территорий.

13) Разработать и утвердить методические рекомендации по необходимому материально-техническому и кадровому обеспечению государственных учреждений субъектов РФ, осуществляющих управление ООПТ регионального значения, а также по определению уровня оплаты труда инспекторского состава региональных ООПТ в зависимости от средней заработной платы в регионе.

14) Ускорить приведение положений об ООПТ федерального значения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

15) Не согласовывать изменения границ (кроме случаев их расширения) и ликвидацию ООПТ регионального значения до установления в федеральном законе исчерпывающего перечня случаев ликвидации и изменения границ ООПТ регионального значения.

16) Нормативно закрепить обязательного размещения на сайте Министерства решений о регулировании численности животных на федеральных ООПТ.

17) исключить возможность привлечения к ответственности ФГБУ из-за несоответствия имеющегося у них пожарного обеспечения приказу Минприроды России от 28.03.2014 N 161 (ред. от 16.05.2018) «Об утверждении видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов»;

18) определить для всех ООПТ федерального значения зоны авиационной и наземной охраны лесов от пожаров;

19) определить порядок привлечения сил ФБУ «Авиалесоохрана» для ликвидации пожаров в зоне авиационной охраны лесов для ООПТ федерального значения вне Байкальской природной территории;

20) Всемерно учитывать рекомендации профессионального экспертного сообщества в области организации и функционирования ООПТ.

В части повышения эффективности и сохранности ООПТ регионального значения

Органам исполнительной власти субъектов РФ:

1) В случае отсутствия в регионах специализированных государственных учреждений, осуществляющих государственное управление в области охраны и использования ООПТ, в возможно короткие сроки принять решения о создании таких учреждений с наделением их полномочиями по осуществлению государственного надзора в указанной сфере.

2) Внести в документы территориального, лесного, охотхозяйственного планирования достоверную информацию об ООПТ и их режимах особой охраны.

3) До установления в федеральном законе исчерпывающего перечня случаев ликвидации и изменения границ ООПТ регионального значения воздержаться от принятия решений о ликвидации ООПТ, об изменении их режима и границ (кроме случаев расширения ООПТ).

4) Отказаться от практики исключения ООПТ из планов развития сети ООПТ и документов территориального планирования. Обеспечить создание ООПТ, предусмотренных указанными документами, в установленные ими сроки.

5) Обеспечить учет границ, статуса, целей создания и режимов существующих и планируемых ООПТ при подготовке документов территориального планирования, документации по планировке территории и другой градостроительной документации с целью недопущения размещения на ООПТ объектов, которые могут причинить вред охраняемым на ООПТ природным комплексам и объектам.

6) Рекомендовать использовать существующие и планируемые ООПТ в качестве основы создаваемого водно-зелёного городского каркаса.

7) Принять меры к созданию наиболее важных ООПТ, предусмотренных схемами территориального планирования или другими плановыми документами по развитию сети ООПТ,

В сфере повышения эффективности надзора за состоянием и соблюдением режима ООПТ

Усилить прокурорский надзор: 

• за соблюдением законодательства об особо охраняемых природных территориях на ООПТ;
• за выполнением международных обязательств РФ, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц;
• за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства об ООПТ (включая соответствие федеральным законам законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в части изменения границ, режима, ликвидации ООПТ регионального значения);
• за соблюдением законности в ходе реализации Минприроды России полномочий в сфере государственного управления подведомственными ООПТ. 

 

• 1 из 12
• След. материал ›