I. Проблемы ликвидации накопленного экологического ущерба (НЭУ)

В мире.

Наиболее интересным примером в мире является  Закон о Суперфонде  в США http://www.epa.gov/superfund/about.htm

В 1980г. в США был принят Закон О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности, известный как Закон о Суперфонде (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA), однако он актуален и в настоящее время. Закон о Суперфонде является примером наиболее жестких правовых норм в сфере охраны окружающей среды, устанавливая материальную и финансовую ответственность за причинение ущерба природе.

ОБЛАСТЬ РАСПРОСТРАНЕНИЯ. По Закону о Суперфонде к ответчикам применяется строгая, солидарная и имеющая обратную силу ответственность. Солидарная ответственность означает, что ущерб является неделимым и не может быть отнесен к каждому ответчику пропорционально его вкладу, т.е. каждая сторона отвечает за весь нанесенный ущерб. Иными словами, любое лицо, потенциально ответственное за причиненный ущерб, можно обязать возместить все 100% затрат, даже если оно поместило на свалку 1% находящихся там отходов. Основной целью принятия закона о Суперфонде было устранение большого количества свалок и деградированных почв, испорченных нерациональной хозяйственной деятельностью человека (вырубкой лесов, разработкой полезных ископаемых и т.д.) Образован благотворительный фонд, средства которого идут на очистку свалок опасных отходов, когда невозможно найти ответственных за данный участок.

СИСТЕМА РАНЖИРОВАНИЯ ОПАСНЫХ МЕСТ. Система ранжирования опасных мест (Hazard Ranking System HRS) позволяет вносить места свалок и деградированных почв в Список национальных приоритетов (National Priorities List NPL). Агентство по защите окружающей среды (Environmental Protection Agency EPA) координирует выполнение закона о Суперфонде, проводя регулярную оценку и инспектирование мест. Подробная информация по системе ранжирования содержится в Руководстве EPA, опубликованном в декабре 1992г. Если участку была присвоена высокая степень опасности, проводится анализ экономической целесообразности (Feasibility Study), в ходе которого производится забор проб и оценка рисков. По результатам анализа рассматриваются варианты восстановления территории, которые подразумевают систематический мониторинг состояния участков. (Публикацию подготовила Анастасия Ротт).  Возможности применения его в России в условиях Байкальского региона показаны в приложении 8.

В России

Возможно, что  основная проблема состоит в том, что сегодня нет точных подсчетов, какой объем опасных отходов разбросан на просторах страны. Дмитрий Медведев говорил  о 30 миллиардах тонн. Вице-президент РАН Николай Лаверов, основываясь на космических данных, получаемых учеными, поднял оценку до 80 миллиардов. «Дело все заключается в том, что неясно вообще, что в этих отвалах и что в этих выбросах», – заметил он (приложение 3).

Можно выделить 3 последовательные причины накопления такого значительного количества НЭУ в России.

1) В проектах хозяйственной деятельности в советский период не было раздела «Ликвидация». Это было и не актуально, т.к. единственным субъектом собственности было государство. Оно же несло и ответственность за ущербы, но денег на это всегда не хватало.

 В период перестройки, когда производство стало приватизироваться, была попытка создать условия для не накопления отходов введением жестких штрафных санкций, но принятие их  означало бы банкротство их с серьезными социальными последствиями.

 Появились и первые производства по утилизации накопленного ущерба, но они касались, в основном, накопленных и не востребованных на внутреннем рынке, но ликвидных на внешнем рынке товаров и отходов (металлом и др.).

            2) При массовой приватизации производств в России в 90-х годах через т.н. залоговые  аукционы новые собственники освобождались от обязательств перед государством на накопленные предшественником отходы.

 К этим «ничейным» отходам добавлялись отходы обанкротившихся предприятий, а также ведомств. А это были наиболее крупные производства в сырьевой отрасли и в т.ч. и оборонных отраслях народного хозяйства.

Так по некоторым оценкам, половина объемов НЭУ в России находится в Кемеровской области, где наиболее массово проводилось финансовое оздоровление угольных  шахт и карьеров с большими объемами отходов.

3) Процесс этот продолжается и сейчас и в т.ч. через занижение ожидаемого ущерба. Так по данным разработчиков ОВОС доработанного проекта Богучанской ГЭС из Института географии СО РАН величина потенциального ущерба природным экосистемам и отраслям экономики в зоне затопления только для Иркутской области составляет 17 миллиардов рублей, в то время как  соответствующие компенсационные выплаты населению Иркутской области оказались заниженными заказчиками проектной документации примерно в десять раз (приложение 4). http://npriangarie.ru/event/

На всероссийском уровне проблема ликвидации НЭУ в последние годы обсуждалась достаточно полно и с участием не только Правительства России и профильных ведомств, но и Президента России, представителей бизнеса и экологических НКО.

Бизнес.

Вот заключение РСПП на проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)

 «Рассматриваемый законопроект не имеет ясной концепции, предлагаемые им механизмы противоречивы, создают избыточные полномочия заинтересованных госу­дарственных органов, риски избыточного административного и коррупционного давле­ния, могут привести к долгосрочному негативному влиянию на деятельность промышлен­ных предприятий основных отраслей российской промышленности. Законопроект предлагает неприемлемую для промышленных компаний коррупционноемкую модель правовых отношений в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба

В представленной редакции принятие законопроекта недопустимо. Он подлежит полной переработке и согласованию с остальными 7 проектами федеральных законов в сфере охраны окружающей среды, подготовленных Минприроды России» (приложение 5)

Экологические НКО.

Директор экологического агентства <ИнЭкА> Елена Перфильева поделилась опытом оценки накопленного экологического ущерба в Кемеровской области. По ее словам, в Кузбассе, площадь которого составляет лишь 0,56 площади России, находится почти 50% всех отходов страны, и, несмотря на то, что регион работает над ликвидацией отходов, ежегодно там остается на хранении порядка 500 миллионов тонн. Говоря об ущербе, нанесенном территориям и здоровью населения, Перфильева отметила, что «если подсчитать упущенную выгоду - бюджета РФ не хватит».

Эксперт Общественной палаты РФ Борис Ревич выразил удивление, почему Минприроды при разработке таких важных нормативов не воспользовалась уже имеющимися материалами - в частности, результатами исследований, которые велись еще Министерство природных ресурсов РФ, которые на экспертную оценку каждой территории тратили не менее года.

Кроме того, Б.Н. Ревич  сообщил, что в Госдуме уже 12 лет (с каких пор 12 лет) находится законопроект об упорядочивании хозяйственной деятельности на территориях, содержащих накопленные отходы, и предложил Минприроды обратить на  него внимание. Он также считает целесообразным больше думать не о территориях, а о населении этих территорий и  включить в программу медицинскую реабилитацию жителей.

По итогам круглого стола Проблемы правового регулирования накопленного эколо-гического ущерба в Российской Федерации 16 декабря ГОД в Общественной палате РФ принята резолюция, определены первоочередные задачи по решению проблемы НЭУ и поручения Правительству и Общественной палате РФ (приложение 3).

Органы государственной власти.

Главе МПР РФ для начала предложили опять же восполнить пробелы в законодательстве. Глава рабочей группы президиума Госсовета, губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Дмитрий Кобылкин заметил, что для эффективного решения вопроса неплохо было бы ввести в законодательство понятие накопленного экологического ущерба как правового инструмента для определения необходимых механизмов его ликвидации.   Дмитрий Медведев был немало удивлен: «Просто этот термин используется повсеместно, и я считал, что он уже давным-давно у нас присутствует».

Таким образом, проблема не простая и необходимо учесть опыт ее решения в мире и особенности реализации ФЗ Какого ФЗ в различных ситуациях в регионах России. Одним их пилотных может быть Байкальский регион, где набор таких коллизий наиболее разнообразен и полон.

В Республике Бурятия

Республика Бурятия не была пилотным регионом по отработке вопросов ликвидации НЭУ. Но, ввиду активной работы МПР по Бурятии,  с 2011г. здесь начаты два из числа пилотных проектов по ликвидации НЭУ с финансированием, пока, из ФЦП  «Охрана оз. Байкал до 2020г.».

«Ликвидация последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината  (ДВМК) в Закаменском районе Республики Бурятия» и «Ликвидация подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды р. Селенга в районе п. Стеклозавод г. Улан-Удэ».

Работы первой очереди по ДВМК выполнялись вообще без проекта, на основании  только ТЗ. В результате чего ситуация для жителей г. Закаменска только ухудшилась (приложение 6). А проект второй очереди работы уже почти год проходит согласования.

Причинами такого неудачного начала, кроме возможных коррупционных мотивов, является отсутствие критериев для обоснования приоритетных объектов и их реестра, а также типизации объектов НЭУ, что требовало проведения исследовательских работ.

В результате в качестве первоочередных объектов были выбраны участки НЭУ, на которых уже были проведены такие исследования и получены данные для подготовки предложений по требуемой форме (приложение 7).

Отсутствие понятия НЭУ, нормативно-правовых и методических документов привело к тому, что в ТЗ на проекты первой очереди ставилась задача только уменьшить количество отходов, но не реабилитации территории и населения, т.е. цели эти проекты не достигнут.

В Центральной экологической зоне (ЦЭЗ) Байкальской природной территории (БПТ)

На побережье Байкала, наиболее известным объектом НЭУ, более 40 лет наносящим ущерб экосистеме озера и имиджу России, является, печально известный и на мировом уровне Байкальский целюллозно  - бумажный комбинат (БЦБК) в Байкальске.

Комитет ЮНЕСКО неоднократно ставил вопрос о включении Байкальского  участка всемирного природного  наследия (УВПН) в категорию «находящихся в опасности». Но Правительство России всякий раз обещало решить эту проблему.

Она даже и решилась сама, когда в 2008г. собственник БЦБК, ввиду экономического кризиса остановил производство. Но реабилитации территории не было проведено, а для решения социальных проблем с 01.2010г. производство было разрешено без замкнутого водооборота.

БЦБК – наиболее яркий пример того, что органы власти России  сначала не учитывают мнения независимых экспертов на стадии подготовки проекта, а затем не способны адекватно реагировать на последствия своих ошибочных решений.

Другой объект НЭУ в ЦЭЗ – Байкало-Амурская магистраль (БАМ), которая была принята в эксплуатацию  в 1989г. с условием проведения экологического аудита последствий строительства, но которое не проведено и до настоящего времени, т.к. материалы для этого уже утрачены.

«Перспективный» объект НЭУ – Холодненское колчеданно-полиметаллическое месторождение, на освоение которого был наложен мораторий до 2005г. и  разработку которого в настоящее время лоббирует ОАО «Метрополь».

В Монголии

Половину стока в Байкал дает р. Селенга, 80% которого формируется в на территории Монголии. Поэтому риски от трансграничного воздействия на Байкал, от уменьшения стока и загрязнений полезно рассмотреть в этом разделе.

Проблемы с НЭУ в настоящее связаны с многочисленными разработками россыпного золота, зачастую нелегальными и с применением ртути и цианидов, что непосредственно влияет на интересы основной части населения - скотоводов (замутнение рек, болезни, гибель скота и др.).

Это привело к активизации общественного протеста, в результате чего 3 года назад Правительство Монголии приняло закон о запрете таких работ в долинах рек и их залесных верховьях. Реализация его происходит с большим трудом.

Будущие и основные проблемы связаны с освоением крупных месторождений золота, урана, меди и др. и  транзитом загрязнений от отходов с паводками по р. Селенги с рисками для экосистемы оз. Байкал.

И еще есть время предупредить риски природе и населения, как в рамках межправительственной комиссии по р. Селенга, так и с помощью общественной активности НКО Монголии, а также использования международного опыта в этой области.