Морские ООПТ и коммерческая деятельность: проблемы законодательства и правоприменительной практики

Разрушить всегда легче, чем построить. 
Обидеть - проще, чем простить. 
И врать всегда удобней, чем поверить. 
А оттолкнуть намного проще, чем любить.

Омар Хаям

            1. Кто занимается охраной морских ООПТ?

            Вопросы о том, кому подведомственны морские ООПТ на территории Приморского края, как осуществляется их охрана, за чей счёт и в каком объеме, волнует огромное количество как экологов, так и просто неравнодушных граждан. А для того, чтобы разобраться с проблемой ведения коммерческой деятельности на акватории ООПТ, необходимо знать, кто, как и когда ее охраняет.

            Исследование законодательства в этой части показало, что даже на территории Приморского края нет единого подхода к решению проблемы охраны ООПТ, не говоря обо всей территории РФ.

            Ч. 3 статьи 26 ФЗ «Об ООПТ» предусматривает, что «Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 

            В соответствии с Постановлением Администрации Приморского края от 29 ноября 2012 г. № 368-па «О переименовании Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края и об утверждении Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края» (в действующей  редакции) Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края:

            - Разрабатывает и реализует государственные программы Приморского края в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами, обеспечения радиационной безопасности, особо охраняемых природных территорий (за исключением государственных природных заказников краевого значения и природных парков краевого значения), использования и охраны водных объектов, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, развития и использования минерально-сырьевой базы в пределах предоставленных полномочий;

            - Осуществляет региональный государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (за исключением государственных природных заказников краевого значения и природных парков краевого значения).

            Таким образом, все ООПТ регионального значения (кроме государственных природных заказников краевого значения и природных парков краевого значения), включая и водные (морские) объекты, находятся под надзором Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края. Именно он оформляет охранное обязательство и паспорт.

            Однако, и в сфере осуществления надзора в Приморье нет единообразной практики. По общему правилу, предусмотренному ч. 2 ст. 27 ФЗ «Об ООПТ», собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. В связи с тем, что водные особо охраняемые объекты подлежат охране в соответствии с законом об ООПТ, то положение ч. 2 ст. 27 ФЗ «Об ООПТ» распространяется и на водные памятники природы.

            При реализации данного положения закона в правоприменительной практике возникают следующие проблемы.

            - в некоторых регионах утверждены административные регламенты, предусматривающие порядок выдачи охранных обязательств. Вместе с тем, например в Санкт-Петербурге этот порядок ограничен только земельными участками, расположенными в границах ООПТ. А что касается  водных объектов – то о них в административном регламенте речь не идет.

            - в Приморском крае отсутствует утвержденный административный регламент по вопросу выдачи охранных обязательств. В результате на памятник природы «Бухты Залива Посьета» охранное обязательство выдано ОАО «Торговый порт Посьет», который взял на себя, в том числе и обязательство «обеспечить соблюдение режима особой охраны памятника природы». Однако, акватория порта Посьет выведена из акватории памятника природы, соответственно порт не является субъектом, предусмотренным ч. 2 ст. 27 ФЗ «Об ООПТ».

            - в Приморском крае есть один морской заказник - Государственный природный комплексный морской заказник краевого значения «Залив Восток» залива Петра Великого Японского моря. Государственный надзор в области охраны и использования государственных природных заказников краевого значения осуществляет Департамент по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края в лице Краевого государственного бюджетного учреждения «Дирекция по охране объектов животного мира и особо охраняемых природных территорий». Дирекция обеспечивает функционирование заказника, осуществляет обеспечение соблюдения режима особой охраны заказника.

            Учитывая изложенное, полагаем, что вопрос требует более подробного урегулирования. В Приморском крае необходимо разработать и утвердить Административный регламент по вопросу оформления охранных обязательств и паспортов на памятники природы регионального значения. Обязательно учесть то, что памятники природы располагаются не только на земельных участках, но и на водных объектах.

            Распределение функций обеспечения режима особой охраны ООПТ между Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края и Департаментом Департамент по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края представляется нецелесообразным. Стоит сосредоточить исполнение этой функции в одних руках.

            2. Региональный акт устанавливает ограничения хозяйственной деятельности на водных объектах, являющихся федеральной собственностью - коллизия нормативных актов различного уровня или проблемы правоприменения?

            Много споров в последнее время поднимается по вопросу: возможно или нет региональным нормативным актом устанавливать ограничения по использованию федерального объекта. Стоит разобраться с этим вопросом подробнее.

            Статья 3 Водного кодекса РФ предусматривает основные принципы водного законодательства, к числу которых относятся:

            - приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

            - сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

            - участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;

            - гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.

            В соответствии со статьей 8 Водного кодекса РФ «водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи» (пруды, карьеры).

            Статья 25 Водного кодекса РФ к полномочиям субъектов РФ относит следующие:

            - разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

            - осуществление регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной;

            - утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов.

            Более того, полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26 Водного кодекса РФ).

            Таким образом, изучение действующего федерального законодательства показало, что никакой коллизии в том, что региональная власть устанавливает ограничения на водных объектах, являющихся федеральной собственностью, нет.

            Что касается ООПТ, созданных много лет назад, то в соответствии с ч. 3 ст. 10 ФЗ 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" – «Особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона».

            3. Порядок создания памятников природы на акваториях внутренних и территориальных вод по инициативе субъекта.

            Этот вопрос прямо вытекает из предыдущего.

   Статья 66 Водного кодекса РФ рассматривает вопросы особо охраняемых водных объектов. Так, согласно ч. 1 этой статьи, водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами.

   Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены водные объекты, указанные в части 1 статьи 66 Водного кодекса РФ, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях и законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия.

   Действующее законодательство об ООПТ не разграничивает памятники природы федерального и регионального значения по признаку принадлежности (наличия права собственности) земельного участка либо водного объекта. Только относительно ООПТ местного значения указано, что они могут быть созданы на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования (ч. 8 ст. 2 ФЗ «Об ООПТ»).

   Таким образом, никаких ограничений в части создания ООПТ регионального значения на водных объектах, являющихся федеральной собственностью, действующее законодательство не содержит.

            4.  Морские ООПТ и аквакультура - могут ли они существовать вместе? Что важнее - результат коммерческой деятельности (финансовый результат) или сохранение благоприятной окружающей среды. Возможно ли добиться и того, и другого? Или это взаимоисключающие виды деятельности?

   Вопросов много, попробуем разобраться с этим на примере исторического развития аквакультуры в Приморском крае и её особенностями в настоящее время.      

   Полагаем, начать надо с того, что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (ч. 1 ст. 27 ФЗ «Об ООПТ»).

   Следовательно, единственный вопрос, с которым следует разобраться – нарушает ли аквакультура сохранность памятника природы?

   Единодушного мнения по этому вопросу нет. Однако, заинтересованные в осуществлении аквакультуры в акватории памятников природы лица прилагают все усилия, для того, чтобы исключить и политические, и экономические ограничения этой деятельности в особо охраняемых водных объектах.

  Так, например, 14 декабря 2016 года было принято Постановление Администрации Приморского края № 582-па о внесении изменений в решение Приморского крайисполкома №991 от 29.11.1974 г., допускающее формирование рыбоводных участков в акватории памятников природы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

  Через полгода указанные изменения были отменены, что явилось результатом обращения экологов и неравнодушных адвокатов в суд об оспаривании нормативного акта, а также представления прокурора Приморского края. До вынесения решения суда Администрация Приморского края сама отменила Постановление № 582-па от 14 декабря 2016 года.

  Далее, был проведен ряд совещаний в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по проблемным вопросам осуществления аквакультуры в Приморском крае.  В результате, Администрацией Приморского края сформирована межведомственная рабочая группа по устранению ограничений осуществления деятельности в области морской аквакультуры в границах ООПТ регионального значения (далее Рабочая группа). Цель данной рабочей группы подготовка предложений по изменению нормативно-правовых актов Приморского края, устанавливающих правовой статус и режим морских ООПТ.

            Название рабочей группы говорит о том, что представители аквакультуры победили – все ограничения необходимо устранить. И вопрос о том, нарушает ли аквакультура сохранность памятников природы, уже по сути никого не волнует, несмотря на то, что полностью исследован этот вопрос на акваториях Приморского края так и не был.

            Это в очередной раз подтверждает мнение Степаницкого В.Б. (Заместитель директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды Минприроды РФ) о том, что на сегодняшний день отношение к ООПТ в существенной мере потребительское со стороны населения (в первую очередь – как к объекту рекреации) и затаенно (или открыто) враждебное со стороны органов власти и бизнес-структур как к помехе или преграде в развитии той или иной хозяйственной деятельности 

            Кратко рассмотрим результаты исследований, касающихся аквакультуры, в Приморском крае и в мире.

А. Межведомственная комиссия при ПТУ Росрыболовства отказала ООО «Бионт-К» в согласовании границ 2 рыбоводных участков в акватории бухты Северная Славянского залива на основании отрицательного заключения «ТИНРО-центр». «С учетом  заключения «ТИНРО-центр» от 10.03.2016 г. № 01-30/699 в акватории рыбоводных участков ООО «Бионт-К» имеются значительные запасы анфельции, в связи с чем, формирование участка не рекомендовано». Согласно позиции ФГБНУ ТИНРО-центр» не допускается формирование рыбоводных участков в пределах морских акваторий, где сосредоточенны естественные запасы водных биологических ресурсов, так, как деятельность хозяйства марикультуры негативно скажется на их количественном и качественном состоянии.

Наибольший интерес для аквакультуры представляет акватория памятника природы «Бухты залива Посьет». Напомним, что создавался он с целью воспроизводства ценных видов рыб и морских беспозвоночных и в настоящее время в пределах акватории отмечаются значительные естественные запасы ВБР, что согласно позиции подведомственной Росрыболовству научной организации ФГБНУ «ТИНРО-центр» является основанием для отказа в формировании рыбоводных участков. До сентября 2016 года представители «Тинро-центр» давали отрицательные заключения по вопросу формирования рыбоводных участков в пределах границ памятника природы «Бухты залива Посьета» несмотря на многочисленные заявки от хозяйствующих субъектов.

Б. С учетом применения существующих технологий в промышленном  рыбоводстве, а также объективно негативных условий функционирования данной отрасли, связанного с проблемами правового регулирования и правоприменительной практики, функционирование хозяйств марикультуры оказывает негативное влияние на состояние памятников природы.

Существующая методика  минимального ежегодного объема изъятия гидробионтов с участков марикультуры (Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 14.06.2016 г. № 235) по оценке экспертного сообщества устанавливает завышенные показатели для хозяйств марикультуры. Установленные объемы морепродуктов можно получать только при интенсивных методах, связанных с постоянным кормлением объектов и накачкой гормонами, подкормкой биоценоза ядовитыми химикатами (согласно материалам круглого стола XI Международного конгресса рыбаков по проблемам аквакультуры – доклад председателя ассоциации «АМКОР» Лихачева В. «Отдельные проблемные моменты в аквакультуре Приморского края»). Интенсивный метод развития хозяйств аквакультуры, закрепленный регулятором отрасли, неизбежно вызовет загрязнение акваторий памятников природы (ГСМ, биологические отходы, ядохимикаты и тд.).

Предшествующая практика функционирования хозяйств марикультуры в границах ООПТ свидетельствует об их негативном влиянии. В 2006 году по инициативе сотрудников межрайонной природоохранной прокуратуры и Росприроднадзора в судебном порядке принудительно прекращена хозяйственная деятельность РК «Посьетская» по выращиванию объектов марикультуры в бухте Миноносок (территория Дальневосточного государственного морского биосферного заповедника).

Согласно экспертному заключению, в бухте Миноносок была зафиксирована деградация экосистемы под влиянием деятельности хозяйства марикультуры. Так, биомасса в сообществе моллюсков уменьшилась на квадратном метре на 10 кг. Кроме того, заиливание под марикультурными установками в 13 раз превышает показатели других участков бухты! Загрязнение дна уже повлекло за собой распространение токсических микроводорослей, формирующих красные приливы. Отравляющие свойства красных водорослей способны вызвать отравления - вплоть до летального исхода. В Японии, США и Европе массовое развитие микроводорослей заставило ограничить объемы выращивания и добычи моллюсков. Между тем только в бухте Миноносок плотность двух видов этих водорослей в 10-12 раз превышала установленный критический уровень! А плотность трех других видов превышала предельно допустимый уровень, при котором в странах с развитой марикультурой обычно вводится запрет на добычу моллюсков.

В. Международный опыт. Специалисты департамента ФАО по рыбному хозяйству и аквакультуре (Рим, Италия), в докладе о садковой аквакультуре (разновидность аквакульутры) отмечают, что «загрязнение окружающей среды, связанное с традиционной садковой аквакультурой, уже озвучивается как серьезная проблема в прибрежных водах Китая (Chen и др., Duqi и Minjie, 2006; Honghui и др., 2006; Xiao и др., 2006) и аргументы в пользу окружающей среды являются доминирующими в ограничении развития садковой аквакультуры в Австралии и Новой Зеландии (Rimmer и др.)» (стр. 12 доклада).

            Загрязнение прибрежных вод в результате хозяйств аквакультры у наших китайских соседей является проблемой, на которую уже обратила внимание Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций. В большинстве докладов этой организации указывается, что осуществление аквакультуры старыми методами и в отрыве от науки приводит к загрязнению водоемов, увеличению толщины донного илового слоя, деградации экосистем.

            Таким образом, существующие методы и способы осуществления аквакультуры, в случае снятия ограничений с памятников природы, приведут к полному уничтожению этих уникальных объектов. Наши предшественники смогли сохранить эти природные объекты для нас, а мы обязаны донести их до наших потомков. А возможность наших детей и внуков увидеть то, что видим мы, гораздо важнее сиюминутной коммерческой выгоды. Однако не для всех это очевидно.

            19 октября 2017 года на ресурсе Fishnews была опубликована статья под названием: «Аквакультуре Приморья мешает документ советских времен» (http://fishnews.ru/news/32349). Основная идея данной статьи – необходимо отменить решение исполкома Приморского краевого Совета народных депутатов от 29 ноября 1974 г. № 991, которым были созданы памятники природы, так как и старое оно, и 80 тыс. га  моря простаивает, да и не охраняет эти памятники природы никто.

            По нашему мнению, такое категоричное требование, основанное только на экономической составляющей, противоречит основному принципу водного законодательства – приоритет охраны водного объекта перед его использованием (ст. 3 Водного кодекса РФ).

            5. И напоследок - Порядок изменения режима особой охраны морских ООПТ. Можно ли это сделать по инициативе заинтересованных хозяйствующих субъектов, в рамках полномочий администрации Приморского края и её департаментов.

            Сразу определимся, что такое изменение режима особой охраны ООПТ. Определение этого понятия законодательством не предусмотрено. Но по результатам изучения судебной практики можно заключить, что любое изменение перечня разрешенных видов деятельности, а также изменение границ ООПТ является изменением режима особой охраны ООПТ.

            Для регулирования правоотношений в области создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий Приморского края принят Закон Приморского края № 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края".       Вопрос об изменении границ памятников природы был урегулирован частью 4 ст. 7 данного закона: изменение границ, упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения осуществляется в том же порядке, что и их создание. Изменение границ в любом случае является изменением режима охраны памятника природы.             Соответственно, как для создания, так и для изменения режима охраны ООПТ, инициатор обращался в уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края с материалами комплексного экологического обследования территорий. Однако, в отличие от порядка создания, данные материалы должны были подтверждать утрату этими территориями уникальности, невосполнимости, особой природоохранной, научной и иной ценности. Указанные материалы комплексного экологического обследования территорий подлежат государственной экологической экспертизе регионального уровня (ч. 2 ст. 7 Закона Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края»).

            11.05.2016 года был принят Закон Приморского края N 818-КЗ, которым были внесены изменения в закон Приморского края «Об ООПТ». По большей части указанные изменения являются точной копией положений федерального закона «Об ООПТ». Наибольший интерес представляет то, что был признан утратившим силу указанный выше  пункт 4 статьи 7 Закона Приморского края «Об ООПТ», касающийся порядка изменения границ ООПТ.

            В таких условиях получилась двоякая ситуация. С одной стороны, можно сослаться на мнение Минприроды РФ по частному вопросу (возможность упразднения памятника природы или изменения его границ законом не предусмотрена). А значит, все уже существующие ООПТ регионального значения якобы в полной безопасности.

            Но с другой стороны, теперь, в отсутствие требований о государственной экспертизе материалов, подтверждающих утрату памятником природы своей уникальности, и законодательного запрета на упразднение ООПТ регионального значения можно в любой момент с согласия Минприроды РФ (по разным частным вопросам может быть разное решение) можно лишиться памятников природы и иных ООПТ не привлекая излишнего внимания.

            Необходимо отметить, что попытки урегулировать вопрос о порядке изменения границ ООПТ неоднократно предпринимались на законодательном уровне. Вместе с тем в юридической литературе приведена оценка возможности исключения земельных участков из границ ООПТ.  В частности, И.А. Игнатьева указывает на заключение Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 13.03.2014 г. на проект Федерального закона № 294030-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения границ особо охраняемых природных территорий», в котором констатируется, что «исключение земельных участков из состава ООПТ может негативно сказаться на развитии таких экологически значимых территорий», а сформулированные в законопроекте условия для исключения земельных участков из состава ООПТ способны «спровоцировать ряд умышленных противоправных деяний (например, поджогов) в отношении таких территорий, которые повлекут ухудшение или утрату их особого экологического, научного и иного особо ценного значения».

            Как результат, порядок изменения режима особой охраны ООПТ до настоящего времени законодательно не урегулирован.

            Таким образом, формально Администрация Приморского края имеет возможность решения вопроса об изменении режима особой охраны морских ООПТ при наличии согласия Минприроды РФ. Никаких иных требований к изменению режима действующее законодательство не содержит.

            Выводы.

            Заместитель директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды Минприроды РФ Степаницкий В.Б. отмечал, что «в Российской Федерации создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ) является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности. Современная сеть ООПТ формировалась на протяжении 100 последних лет, у ее истоков стояли выдающиеся русские ученые-естествоиспытатели и энтузиасты — экологи. В целом сложившаяся сеть ООПТ является одним из крупнейших природоохранных достижений нашего Отечества».

            И мы считаем, что это достижение надо сохранять, а не разрушать.

            И не зря в качестве эпиграфа были выбраны строки Омара Хаяма. Ведь действительно, намного проще разрушить все то, что строили наши предшественники, не предлагая ничего взамен, чем достраивать существующую систему особо охраняемых природных территорий, формировать по-настоящему действующие методы и способы сохранения уникальных объектов.

            Намного проще умолчать о тех последствиях, которые повлечет за собой неограниченная (и, по сути, неконтролируемая) аквакультура в памятниках природы.

            Однако, если задумываться о будущем, то необходимо сделать следующее.

            - Внести изменения в законодательство об ООПТ в части усложнения порядка изменения режима особой охраны ООПТ;

            - Провести независимое исследование по вопросу воздействия аквакультуры на состояние памятников природы, возможно силами специалистов международных организаций;

            - Разработать Административный регламент Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края о порядке выдачи охранных обязательств;

            - унифицировать вопросы охраны ООПТ на территории Приморского края.

А.В. Беловодский