ООПТ: лучшие мировые практики в применении к России

Из доклада  И.Е.Честина на пленарном заседании Всероссийского форума по особо охраняемых природным территориям 29 сентября 2017 года в г.Сочи.

Комиссия по особо охраняемым природным территориям МСОП выпустила руководство по законодательству в области ООПТ. Мы достаточно подробно его изучили. Хотя мы все привыкли критиковать наше законодательство, я должен отдать должное - наше законодательство в целом соответствует этому руководству.

Есть только две позиции, которые в нашем законодательстве никак не отражены. Это - включение в систему ООПТ негосударственных особо охраняемых территорий. Для нас такая вещь очень новая и непривычная, для многих же других стран - обычная история. И еще -правовое регулирование в области создания и обеспечения режима особо охраняемых морских акваторий.

Да, у нас сейчас есть участки морских акваторий в границах заповедников и национальных парков, сохраняющих также сухопутные островные или прибрежные экосистемы, но речь идет именно об участках акваторий, находящихся в территориальном море и в исключительной экономической зоне. На эти два момента нам надо бы обратить внимание, если говорить про соответствие нашего законодательства лучшим мировым практикам.

             Интересно посмотреть, как создаются ООПТ в разных странах. Здесь уместно привести пример коллег из стран Северной Америки со сходными размерами территорий и географическими условиями.
         В США ООПТ общенационального значения создаются решением Конгресса (то есть законодательным актов), любые изменения режима и границ – только через Конгресс
        В Канаде это более сложная процедура, поскольку Канада формально является доминионом, признающим главой государства британского монарха. В связи с чем там есть такое высшее должностное лицо, как генерал-губернатор. И национальные парки Канады создаются, расширяются (а земли под создание ООПТ резервируются) совместным решением Генерал-губернатора и Правительства. Однако при этом не предусмотрено возможности уменьшения площади или изъятия земель национальных парков.
              В ЮАР национальные парки создаются решением Министерства охраны окружающей среды и туризма, однако изъятие земель или упразднение этих ООПТ требует решения Парламента. Что характерно для Канады и ЮАР: решение о создании ООПТ принимается на более низком уровне, чем решение по какому-либо изменению режима или упразднению ООПТ. Это интересный законодательный посыл, для нашей страны, как правило, не характерный.
        У нас до недавнего времени также нельзя было изъять земли существующих заповедников или национальных парков. Однако, в 2016 году были приняты поправки к законодательству, позволяющие выделять в заповедниках биосферные полигоны, где можно будет вести коммерческое строительство на нетронутых землях, охранявшихся десятилетиями. А сейчас готовятся новые поправки, позволяющие менять границы существующих заповедников и национальных парков по решению Правительства. Те есть в отличие от других стран со схожей системой ООПТ мы делаем шаг назад в обеспечении их целостности.

Теперь о государственном управлении. У нас с 1951 года не существует самостоятельной структуры по управлению федеральной системой ООПТ. Такие структуры существуют во всех странах, где географические условия более-менее сравнимы с нашей. И для нас интересен опыт государств с территориями больших размеров, располагающих сформированной десятилетиями сетью природных  резерватов,  значительных по площади, сохраняющих природные комплексы в естественном состоянии и имеющих в соответствии с национальными правовыми нормами общегосударственный статус.  А это значит, что нас должен заинтересовать практический опыт государств Северной и Южной Америки, Австралии, Южной, Восточной и Центральной Африки, других аналогичных регионов планеты.

        В США с 1916 г. существует Служба национальных парков в подчинении Министерства внутренних ресурсов. В Канаде – Агентство национальных парков в подчинении Министерства охраны окружающей среды и изменения климата (с 1911 г.).

В ЮАР – Агентство национальных парков в подчинении Министерства охраны окружающей среды (с 1926 г.).

                         В Габоне – Агентство национальных парков в подчинении Президента (создано в 2009 г.).
                        
                  В этом году мне с коллегами довелось посетить Габон, ознакомиться с рядом их национальных парков (всего их 13) и убедиться в достаточно хорошем уровне управления ими. 
              В Грузии в 2008 году для управления 38 общенациональными ООПТ было создано Агентство особо охраняемых природных территорий в подчинении Министерства охраны окружающей природной среды и природных ресурсов.

              Подобные управленческие структуры исполняют такие основные функции, как:
·               контроль за деятельностью вверенных  национальных парков и других резерватов;
·               методическое руководство;
·               управление бюджетом системы ООПТ;
·               подготовка кадров и повышение квалификации;
·               представление интересов системы ООПТ в государственных институтах;
·               информационное сопровождение и PR. 
              Эти службы имеют в своем составе специальные центры, занятые обучением и повышением квалификации штатных работников парков и других резерватов (причем такое есть не только в богатой Америке, но, к примеру, в Танзании).             
                 У нас же сегодня вопросами бюджета и кадровой политики на федеральных ООПТ занимается часть департамента Министерства природных ресурсов и экологии. Контроль за деятельностью ООПТ осуществляет Росприроднадзор, методическое руководство у нас фактически отсутствует, равно как и система повышения квалификации, информационное сопровождение и PRосуществляется в основном общественными организациями, дающими в той или иной форме информацию о нашей заповедной системе. 
             Если говорить про штаты, то, к примеру, в ЮАР – 200 человек работают в центральном аппарате Агентства национальных парков (самих нацпарков там 20); в Грузии – 40 человек в центральном аппарате на 38 ООПТ. У нас же в России 20 сотрудников центрального аппарата на примерно 200 территорий, нет методических центров, нет системы повышения квалификации.
             Что здесь я бы хотел сказать? В следующем году у нас выборы Президента. Один из первых указов, которые издает Президент после избрания – это структура федеральных органов исполнительной власти. У нас есть хороший общий шанс эту ситуацию изменить. Понятно, что у Министерства есть свои пути влияния, у общественных организаций есть свои, но они, безусловно, есть и у директоров заповедников и нацпарков, особенно тех, которые посещают первые лица страны. Это повод постараться решить проблему, важную для всей системы и исправить сложившуюся ситуацию. Я думаю, что это пойдет на пользу развития нашей заповедной системы, на укрепление потенциала федеральных ООПТ, на увеличение бюджетных ассигнований на их содержание, и главное – на усиление присутствия и принятия эффективных государственных решений в сфере дальнейшего развития системы ООПТ.
           А пока федеральное агентство не создано, хотел бы предложить ряд шагов, направленных на повышение эффективности государственного управления федеральной системой ООПТ, которые Минприроды России необходимо и реально сделать уже в самое ближайшее время. Один из таких шагов, который был абсолютно правильным и уместным – это разработка и утверждение регламента назначения директоров федеральных учреждений, осуществляющих управление ООПТ, через открытый конкурс с включением в состав конкурсных комиссий внешних экспертов. 
                 Это помогло бы решить большое количество проблем, и это, подчеркну, полностью находится в рамках полномочий Министерства. Это позволило бы решить проблему кадрового голода в системе ООПТ, который мы все ощущаем: квалифицированные руководящие кадры подобрать очень сложно, мы это уже обсуждали и на площадке Министерства. Открытый конкурс – это один из лучших способов привлечь внимание тех людей, которые достойны занять эту должность, и процедура конкурса позволит это объективно оценить. Проведение открытого конкурса с привлечением независимых экспертов – это было бы правильным первоочередным шагом. 
           Еще одна важная вещь, касающаяся управления - это вопрос оплаты труда инспекторского состава. И Сергей Ефимович и директора Байкальских ООПТ принимали участие в совещании у Президента Российской Федерации в начале августа, где этот вопрос поднимался. К сожалению, то поручение, которое вышло по итогам этого совещания, на мой взгляд, эту важнейшую проблему не решает, по крайней мере, в том ключе, как мы ее ставили – а ставили ее так: зарплата госинспектора, работающего на федеральной ООПТ, должна быть не меньше средней зарплаты в регионе. К сожалению, это поручение в итоговой редакции предусматривает решение этого вопроса за счет поступлений от уплаты соответствующих административных штрафов и сумм, поступивших в порядке возмещения вреда окружающей среде. Я за собой чувствую долг перед инспекторами - мы не смогли добиться того, чтобы поручение было сформулировано так, как это надо. Думаю, что эту работу мы должны продолжить все вместе, и при любой возможности - эту тему поднять заново и добиться того, чтобы наши героические инспектора получали достойную зарплату.

       Фото И.П.Шпиленка

            Оценка эффективности работы ООПТ – эта тема обсуждается на протяжении многих лет. Главное – что именно оценивать? На наш взгляд, важно оценивать, в первую очередь, насколько ООПТ выполняет все функции, для выполнения которых она создавалась. То есть, насколько сохраняются природные комплексы и объекты, насколько эффективны меры, принимаемые руководством ООПТ по сохранению и восстановлению природных комплексов и объектов. 
            В странах с развитой системой ООПТ существует и система регулярной оценки:
·             состояния ООПТ – то есть состояния охраняемых природных комплексов и объектов;
·             эффективности принимаемых мер по их сохранению и восстановлению;
·             существующих угроз и рисков.
            На основе этой оценки создаются планы управления ООПТ и принимаются решения о финансировании затрат на их содержание и развитие.
В России такая практика отсутствует, система отчетности не позволяет оценить выполнение ООПТ своих основных природоохранных функций. Как у нас сейчас происходит проверка ООПТ? Приходят представители Счетной Палаты, месяц сидят в офисе, отвлекают малочисленных сотрудников ООПТ, и выходят через месяц с умопомрачительным выводом о нецелевом использовании государственного бюджета, потому что вместо гвоздей были закуплены саморезы. На основании этого пишется акт и налагается взыскание. Потом приходит инспектор Росприроднадзора, но он не идет на территорию, не смотрит, как там обстоят дела с сохранением животного мира. Он ходит по усадьбе и находит брошенный аккумулятор, составляется протокол о том, что заповедник допустил загрязнение почвы и нарушил правила обращения с отходами. У нас есть заповедник, в котором за десять лет в два раза снизилась численность тигра. Это где, при какой официальной проверке было зафиксировано? В другом заповеднике у нас фактически исчезла группировка снежного барса. И где, в каком акте проверки это отмечено? Почему никто не принимает никаких мер, для того чтобы эту ситуацию исправить? Я не говорю о том, чтоб кого-то наказать, а о том, что надо что-то делать, например, для того чтобы решить проблему браконьерства. Но в нынешней ситуации все это уходит полностью из системы принятия решений. 
           Между тем, есть методики оценки эффективности – международные и наши, российские, от которых мы можем отталкиваться.

            Понятно, что нельзя единовременно это ввести везде, но есть возможность запуска первых пилотных проектов,может быть, даже на добровольных началах. Выбрать ООПТ, изъявившие желание в этом участвовать, сделать пилотный проект и оценить эффективность работы именно по тому, как управление этими ООПТ обеспечивает сохранение сохранение обитающих здесь «флаговых» видов, а не по тому, где лежит выброшенный аккумулятор.
                  Теперь – об экологическом туризме. Мировая практика, конечно, говорит о том, что ООПТ являются во всех странах очень привлекательными объектами для экотуризма. При этом есть одно общее правило - главной достопримечательностью ООПТ являются природный ландшафт и дикие животные в естественной среде обитания. Это то, ради чего человек едет сюда. Люди не едут на ООПТ, чтобы попробовать новый вид пиццы, они не едут туда веселиться в пятизвездочном отеле, они туда едут, чтобы посмотреть диких медведей, носорогов, орлов, китов и другие природные достопримечательности. 

          Второе. Как правило, везде существует сложившаяся практика концессионных отношений. Государственные службы обеспечивают, в первую очередь, соблюдение режима и определение допустимой нагрузки на природные комплексы. Обслуживание же туристов, Обслуживание же туристов, создание условий для приема посетителей – эту деятельность осуществляют, главным образом, негосударственные коммерческие структуры, работающие на ООПТ на основании концессионных соглашений. Мировая практика последних десятилетий показывает, что совмещение этих функций в рамках единой государственной структуры, осуществляющей управление ООПТ, нецелесообразно, в том числе и с позиций развития экологического туризма.
                    Далее. На всех ООПТ должно соблюдаться жесткое ограничение развития любой инфраструктуры до минимально допустимого объема. То есть нельзя строить ни новых отелей, нельзя строить новых дорог, новых линий электропередач, если можно обеспечить показ природных ландшафтов и диких животных без всего этого, а «тяжелые» объекты инфраструктуры вынести на участки, прилегающие к ООПТ. Такой подход существует во всем мире. Более того, мы наблюдаем демонтаж различных инфраструктурных объектов в целях сохранности ООПТ. У меня есть картинка демонтажа сооружений горнолыжного комплекса, расположенного в национальном парке Костюшко в Австралии, при том, что это был единственный горнолыжный курорт в стране. Австралия – страна очень спортивная, тем не менее, власти пришли к выводу, что наличие горнолыжного комплекса на территории национального парка несовместимо с целью, ради которой национальный парк создавался. 

                  В национальном парке Костюшко (Австралия)

           Теперь посмотрим, что у нас. Сказать, что мы находимся в начале пути – это ничего не сказать. Да, у нас есть отличные примеры того, как организован познавательный, «мягкий» туризм, без разрушения природной среды на наших ООПТ. Это лучшие мировые стандарты, мы в данном случае ничем не отстаем от национальных парков, к примеру,Южной или Восточной Африки.

          Посмотрите, это сняли в этом году в июне не так далеко от Красной Поляны. Ни одной бумажки, ни одной пластиковой бутылки, ни одного кострища, люди пришли, посмотрели горные ландшафты и диких животных, собрали свои палатки и ушли. Но, к сожалению, есть и такие кадры.
          
            Это вот сейчас, в 21 веке, рядом с нами происходит. Уникальный лес вырублен, растения-эндемики погублены, ради чего? Ради каких-то «покатушек», для которых места на 97% территории страны более чем достаточно. Зачем это надо было делать именно здесь? Теперь эти люди хотят проникнуть дальше, на территорию, которую я вам только что показал, чтобы привести ее в такое же состояние.  
         

Выводы. 
          Как я уже говорил, необходимо предусмотреть в нашем законодательстве:
·           положения, регулирующие создание и обеспечение режимаособо охраняемых морских акваторий;
·           запрет на изъятие земель из состава заповедников и национальных парков; 
·           отказ от выделения биосферных полигонов в существующих границах заповедников - это не более, чем лазейка, позволяющая реализовывать хозяйственные проекты на тех землях, которые были выделены, для того чтобы сохранять первозданную природу;
·           дать исчерпывающие определения видов туризма, допускаемых на ООПТ различных категорий.     Вероятно, здесь потребуется совместная работа с Ростуризмом, для сохранения и развития системыООПТ сейчас это жизненно важно.

В деле совершенствования и повышения эффективности государственного управления в сфере ООПТ:

·          приложить все необходимые усилия к созданию федерального Агентства особо охраняемых природных территорий;
·          ввести процедуру проведения открытых конкурсов на замещение должностей руководителей федеральных учреждений, осуществляющих управление ООПТ;
·          доработать и принять систему оценки эффективности ООПТ, основанную на результатах выполнения ООПТ своих природоохранных функций. 
         Уважаемые коллеги! Эти сто «заповедных» лет, которые прошли, были с одной стороны героическими, с другой стороны, – непростыми. Были и взлеты, и падения. Какими будут следующие 100 лет «заповедной» истории – это зависит во многом от нас, от того, что сделали мы, и от того, что сделают те люди, которым мы передадим свое дело. Поэтому я заканчиваю тостом – за следующие 100 «заповедных» лет! 

Источник