Государственно-общественное управление бассейном реки Амур (российская часть) – фактор нормализации ситуации

Система государственного управления базируется на ряде функциональных обязанностей органов государственной власти. Они включают: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, кадровое, материально-техническое, информационное и организационно-структурное обеспечение, финансирование, непосредственное регулирование деятельности субъектов рынка, учет, контроль, оценка, надзор, наблюдение и охрана. При этом значительная часть функций не востребована в практической деятельности властных структур. Этим объясняется негативное отношение к выполнению законов, неблагоприятные условия проживания, плачевное состояние природных ресурсов и в целом неудовлетворенность общества.

Особенно контрастно проявляются отрицательные последствия в государственном управлении пограничными водотоками и водоемами. Мировое сообщество видит незаинтересованность правительства России в поддержке таких территорий и соответственно устанавливает свои порядки.

Цель исследования заключается в анализе ситуации в бассейне р. Амур и разработке предложений для общества и органов государственного управления по нормализации ситуации и развитию региона.

В настоящее время прослеживается тенденция соучастия в управлении и решении государственных проблем общественными структурами. Такие инициативы свойственны субъектам России, возглавляемых «сильными» губернаторами. Так, например, в период 2003-2008 гг. в Приамурье активно функционировал Координационный комитет по устойчивому развитию бассейна р. Амур (далее Комитет). Инициатива его создания принадлежит автору настоящего сообщения, работавшего первым заместителем министра природных ресурсов правительства Хабаровского края. Она была поддержана губернатором края В.И. Ишаевым.

Комитет состоял из правления Комитета, включая Председателя и ответственного секретаря, научно-общественного совета, возглавляемого 2 сопредседателями (представители научной и экологической общественности) и рабочей группы Комитета, возглавляемой ответственным секретарем Комитета. Руководство Комитетом осуществлялось вице-губернаторами или заместителями председателей правительств приамурских субъектов. Срок исполнения полномочий 2 года для каждого субъекта. Помимо руководителей приамурских субъектов, в состав Комитета входили представители депутатского корпуса, руководители Амурских бассейновых управлений, 2 сопредседателя научно-общественного совета. Количественно Комитет насчитывал 15-17 человек.

Наиболее важные результаты деятельности Комитета сводятся к следующему: в период 2003-2007 гг. организованы и проведены в Хабаровске 4 международных конференции по проблемам р. Амур, рекам Северо-Восточной Азии с участием представителей Японии, Республики Корея, Китая, Монголии, Голландии, Америки; подготовлены и проведены международные научно-исследовательские экспедиции «Амур 2004» и «Амур 2005» с участием китайских и японских специалистов; подготовлен и в 2004 году подписан губернаторами приамурских субъектов Меморандум о совместных действиях по сохранению экосистем и обеспечению устойчивого развития региона бассейна реки Амур; в 2007 году проведены парламентские слушания в Государственной Думе Российской Федерации по проблемам реки Амур; подготовлен в 2008 году и направлен в Федеральные органы государственной власти для предварительного согласования проект федерального закона «Об охране и рациональном использовании реки Амур» и др.

В целом, для бассейна реки Амур характерно:

- устойчивое физическое, химическое и бактериальное загрязнение реки Амур;

- системность и долговременность загрязнения реки Амур;

- кризис социально-экологической ситуации на Нижнем Амуре;

- негативное влияние реки Амур на морскую биоту;

- обезлесивание в бассейне Амура и уменьшение водности реки, влияющие на климат значительного региона Северо-Восточной Азии.

Китайская Народная Республика, начиная с 2006 г, принимает активные шаги по оздоровлению ситуации в бассейне р. Сунхуацзян (Сунгари). На каждую пятилетку федеральное правительство выделяет около $ 2-3 миллиардов на решение социально-экологических проблем. Полномочия по управлению бассейном делегировано провинциям. В течение короткого срока было закрыто более 100 предприятий, не обеспечивающих качественную очистку стоков. Почти 200 предприятиям была предоставлена отсрочка. Около 3000 предприятий оперативно перешли на очистку стоков.

Назрела необходимость совершенствования государственной политики в бассейне реки Амур со стороны Российской Федерации. Проблемы и предложения по выходу из кризиса требуют рассмотрения на федеральном уровне в силу особенностей экономического и трансграничного положения региона, социальной и экологической ситуации в регионе. В их числе:

- несовершенство российской и международной правовой базы;

- разноплановые геополитические цели государств;

- правовой нигилизм населения РФ;

- постоянное реформирование органов управления в РФ;

- слабый интерес правительства РФ к Дальнему Востоку;

- административная разобщённость приамурских субъектов между собой и с РФ;

- незначительная роль российского государства в распределении доходов

- отсутствие международного органа управления бассейном

- низкая эффективность переговоров РФ – КНР

Автором сформирован план первоочередных мероприятий по государственному управлению бассейном реки Амур:

1. Правительствам приамурских субъектов принять меры по предотвращению сбросов и выбросов не очищенных сточных вод, ликвидация вредных веществ на территориях, прилегающих к притокам и к Амуру. Практиковать ежемесячные отчеты уполномоченных органов на планерках при губернаторах.

2. Создание (возрождение) Комитета со структурой:

- правление Комитета, включая Председателя и ответственного секретаря;

- научно-общественный совет, возглавляемый 2 сопредседателями (представители научной и экологической общественности);

- рабочая группа Комитета, возглавляемая ответственным секретарем Комитета.

Состав Комитета: руководители приамурских субъектов в ранге вице-губернаторов или заместителей председателей правительств, руководители Амурских бассейновых управлений, представители межрегиональных объединений депутатского корпуса и приамурских субъектов, а также 2 сопредседателя научно-общественного совета. Общее количество членов Комитета 14-15 человек.

3. Возложить на Комитет совместную реализацию следующих функций государственного управления: прогнозирование, подготовка программных документов (планирование), информационное обеспечение, оценка ситуации и выработка предложений по ее нормализации.

4. Организация и проведение парламентских слушаний, посвященных проблемам пограничных водных объектов и нормализации социально-экологической ситуации в этих регионах

5. Формирование правового поля управления бассейном р. Амур

Основой реализации всех мероприятий может быть только правовое поле управления бассейном реки Амур. Автором [2, 3, 4], Н.Н. Ефимовым [1] были предложены подходы к формированию законодательно-нормативных документов, обеспечивающих правовую платформу управления бассейном р. Амур. С соответствующими коррективами этих позиций предлагается разработка и заключение следующих документов:

- Соглашение с КНР «О рациональном (устойчивом) природопользовании в бассейне реки Амур»;

- Договор с КНР «О предотвращении угроз трансграничного загрязнения водных и воздушных бассейнов и взаимной ответственности между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой»;

- Конвенции: 1. О коллективной экологической безопасности стран Шанхайской организации сотрудничества. 2. По охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр. 17 марта 1992 г., Хельсинки (необходима ратификация Конвенции Китаем, Россией и Монголией).

6. Международное сообщество должно видеть интерес Российской Федерации (Президента и Правительства) к исконно российским землям. Для этого в качестве первых шагов необходимо принять и реализовать:

1) Закон Российской Федерации «О рациональном природопользовании в бассейне реки Амур». Цель Федерального Закона отразить специфику государственного регулирования пограничных водных объектов, не нашедшую отражения в специальном законе Российской Федерации – Водном кодексе. Кроме того, предусматривается создать единую федерально-региональную систему управления рекой Амур, передав часть функций управления приамурским субъектам Российской Федерации.

2) Федеральная целевая программа «Экологическое оздоровление бассейна реки Амур и создание условий для устойчивого развития Амурского региона». Цель Программы заключается в разработке механизмов решения экологических проблем в бассейне р. Амур и создании условий устойчивого развития региона. Главная задача – поиск оптимальных и конструктивных решений проблемы соотношения возможностей ресурсно-экологического потенциала территории и существующих, а также перспективных потребностей в природных ресурсах проживающих в регионе людей.

3) Реализация приоритетных мер:

- совместный с КНР и МНР мониторинг качества вод и геологических процессов на реках Амур, Аргунь и Уссури, оз. Ханка;

- проектирование и строительство очистных сооружений в поселениях приамурских субъектов РФ;

- переход на обеспечение населения питьевой водой из подземных источников.

7. Контроль и освещение реализации первоочередных мер.

8. Переход на рациональное природопользование и справедливое распределение доходов.

9. Обеспечение условий устойчивого развития региона:

- выравнивание экономических показателей со среднероссийскими параметрами,

- отмена налогов и сборов на ближайшие 12 лет для сельскохозяйственных и промышленных предприятий Приамурья, производящих собственную продукцию,

- обеспечение жильём работников бюджетной сферы, молодых семей, переселенцев, а также специалистов, работающих по госзаказу,

- обеспечение выплаты надбавок к заработной плате, пенсиям, стипендиям, материнским пособиям, повышающим уровень жизни до среднероссийского за счет федерального бюджета.

Принципиальные положения:

- работа должна вестись на постоянной основе

- максимальная концентрация полномочий в одной структуре правительств приамурских субъектов

- наиболее приемлемый вариант – государственно-общественное управление бассейном;

- решение проблем зависит от возможности объединения усилий России, Китая и Монголии, а также от участия международной общественности.

Таким образом, бассейн реки Амур выделяется своей уникальностью среди других территорий России. В настоящее время в этом регионе не обеспечиваются нормальные условия жизнедеятельности населения в силу высокой бактериальной и химической загрязненности вод и рыбы реки Амур. Сложившаяся эколого-экономическая ситуация создаёт реальную угрозу для выживания коренных народов Приамурья.

Обострение экологических и социальных проблем в Амурском регионе обусловлено стихийным природопользованием и отсутствием координации по этим вопросам внутри и между государствами

Российские органы государственной власти ответственны за формирование условий рационального (устойчивого) природопользования на своей территории. Российское государство должно проявлять постоянный интерес к Приамурью. Приамурье всегда считалось форпостом, ключевым регионом России, богатым природными ресурсами.

Наиболее продуктивный подход в управлении столь сложной системой заключается в формировании государственно-общественной структуры управления – как промежуточного органа между властью и обществом. Создание благоприятных условий для жизнедеятельности следует начать с повышения качества питьевой воды, затем обеспечить технологичное и интеллектуальное производство, создать условия для равного обеспечения природной рентой всех проживающих в регионе.

В.Г. Крюков

Хабаровский федеральный исследовательский центр, Институт горного дела ДВО РАН

Материалы  ХI Всероссийской научно-практической конференции «Реки Сибири и Дальнего Востока»

Литература

1. Ефимов Н.Н. О возможных подходах к формированию правовой основы устойчивого природопользования в бассейне реки Амур//Второй Дальневосточный международный экономический форум: Экология бассейна реки Амур – безопасность жизнедеятельности стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Материалы круглого стола/Правительство Хабаровского края. – Хабаровск. Изд-во Тихоокеанского гос. ун-та, 2007. С. 52-62.

2. Крюков В.Г. Принципы и механизмы регионального управления природопользованием на Дальнем Востоке / География и природные ресурсы. № 3, 2004. с.130-138.

3. Крюков В.Г. О формировании правового поля рационального природопользования в бассейне реки Амур//Эколого-экономические проблемы бассейна реки Амур и пути их законодательного решения (материалы парламентских слушаний, г. Москва, 17 мая 2007 г). Изд-во «РИОТИ», Приамурское географическое общество. Г. Хабаровск, 2007, с. 80-84

4. Крюков В.Г. Правовые коллизии между Россией и Китаем в управлении пограничными и трансграничными водными объектами//Водные инициативы: проблемы и перспективы: Материалы IV Международной конференции «Реки Сибири». – Омск: Полиграфический центр КАН, 2008. с. 59-63

STATE-PUBLIC MANAGEMENT OF THE AMUR RIVER BASIN (THE RUSSIAN PART) IS A FACTOR OF NORMALIZATION OF THE SITUATION

V.G. Kryukov

Khabarovsk Federal Research Center, Institute of Mining, FEB RAS

The system of state administration is based on a number of functional responsibilities of state authorities. A significant part of the functions are not in demand in their practical activities. This explains the disdainful attitude to the implementation of laws, unfavorable living conditions, and the deplorable state of natural resources and, in general, the unsatisfactoriness of society. The negative consequences in the state management of border watercourses and reservoirs are particularly contrasting. The creation of a permanent state-public structure allows solving problems.