Оценка природоохранных возможностей законодательства для сохранения тихоокеанских лососей, морских млекопитающих и их местообитаний

В качестве целевых регионов были определены  Чукотка, Камчатка, Сахалин,  бассейн Амура в пределах Забайкальского, Хабаровского краев и Амурской области, а также   отдельные участки побережья и акватории Северного ледовитого океана, Берингова, Охотского и Японского  морей.

 Местообитаниями лососей являются экосистемы лососевых рек (в частности, нерестилища и проходные участки русел рек) , прибрежные  морские зоны в приустьевых участках рек, где проходят  пути  миграции и нагула молоди лососей, а также  основные биопродуктивные зоны нагула лососевых в открытом океане/морях.

Местообитаниями морских млекопитающих (моржей и китов) являются прибрежные участки суши (лежбища моржей), прибрежные участки моря в  шельфовой зоне и пути миграции в отрытом океане.

Факторами  влияния на  тихоокеанского лосося и морских млекопитающих являются прямое изъятие (вылов, добыча, отстрел) и экологическое состояние местообитаний, подверженное природному и антропогенному воздействиям.  

    В  случае негативных последствий  для популяций лосося и морских млекопитающих фактор влияния можно назвать угрозой.

Основными угрозами для   тихоокеанских  лососей являются:

 1.Чрезмерный вылов (перелов), приводящий к снижению популяции лососевых по сравнению с фоновыми показателями и  повышению  рисков ее исчезновения.

2.Рыбоводные заводы.

3. Недропользование в окрестностях пойм рек и на шельфе морской зоны.

4.Рубки леса, приводящие к нарушению водоохранных и водорегулирующих функций лесных экосистем.

5.Строительство линейных объектов (нефте- и газопроводы, дороги и линии электропередач)

6. Недостаточная климатическая адаптация существующих плотинных  ГЭС на притоках Амура и проектируемые плотинные ГЭС на притоках и в основном русле Амура.

Основными угрозами для   морских  млекопитающих являются:

1.Изменения климата.

2.Слабо регулируемый зверобойный промысел, приводящий к снижению численности популяции по сравнению с фоновыми природными показателями и повышению рисков ее полного истребления.

3.Недропользование в окрестностях пойм рек(добыча золота, угля  и др. полезных ископаемых) и на шельфе морской зоны(добыча углеводородов).

4.Рубки леса, приводящие к отклонению экологических  показателей речного стока от фоновых природных величин.

5. Недостаточная климатическая адаптация морского судоходства, приводящая к повышенным рискам техногенных аварий и катастроф.

       Рассмотрены механизмы  природоохранного законодательства и смежных с ним разделов права, позволяющие предотвратить угрозы популяциям лососей и морским млекопитающим или минимизировать их .

   Основным механизмом природоохранного законодательства для осуществляемой хозяйственной деятельности являются государственный  экологический надзор, производственный экологический  и общественный экологический контроль, а также экономические механизмы охраны окружающей среды. Для намечаемой хозяйственной деятельности основным механизмом является  экологическая оценка проектов, включающая   оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экспертизы (экологическая и/или государственная).

Помимо природоохранного законодательства выделены законодательные природоохранные механизмы, содержащиеся в  смежных областях права (Градостроительном, Земельном, Водном и Лесном  кодексах, законе «О недрах», законодательстве о традиционном природопользовании и сохранении исконной среды обитания  коренных народов и местных сообществ).

В соответствии с выделенными угрозами и правовыми механизмами защиты от них подобраны консультанты по следующим направлениям:

- регулирование рыболовства;

-  механизмы лесного законодательства и сопряженные с ним нормативно-правовые акты в области рыболовства,  охраны животного мира и водного законодательства;

-  правовые механизмы снижения отрицательного воздействия   горнодобывающей деятельности;

- традиционное  природопользование и сохранение исконной среды обитания коренных малочисленных народов и местных сообществ;

- климатическая адаптация плотинных ГЭС и морского судоходства

Каждый консультант работал с экспертами из разных секторов общества (бизнес, органы власти, общественные и некоммерческие организации, экспертное научное сообщество).

Сводный отчет был подготовлен координатором проекта.

Основные результаты по выделенным направлениям

1.Регулирование рыболовства.

1.1. Чрезмерный вылов (перелов), приводящий к снижению популяций лососевых по сравнению с фоновыми показателями и  повышению  рисков ее исчезновения.

Причинами перелова являются браконьерство,  коррумпированность рыбоохранных органов, пробелы в законодательстве, связанные с учетом лососей на нерестилищах и при  подходе к нерестилищам в морских зонах.

1.1.2.Практика правоприменения

Обзор правовых возможностей трех базовых федеральных законов в сфере охраны лососей: "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20.12.2004 N 166-ФЗ, "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ, "О животном мире" от 24.04.1995 N 52-ФЗ , Правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна(далее -  Правила рыболовства) и др. приведен в прил. 1.Сюда же следует добавить федералный закон «Об особо охраняемых природных территориях»(ООПТ)

В качестве позитивных результатов использования правовых механизмов можно привести   примеры  охраны нерестовых рек от браконьерства путем создания ООПТ (заказник «Восточный»на Сахалине, государственный биологический рыбохозяйственный заказник краевого значения "Верхнетумнинский» в Хабаровском крае, государственный экспериментальный биологический (лососевый) заказник регионального значения «Река Коль»  в Камчатском крае),  взаимодействие природоохранных органов и общественных инспекторов(совместные антибраконьерские  рейды в период нереста), использование данных космической съемки для регулирования длины рыболовных сетей в прибрежной морской зоне, что позволило снизить нарушения «Правил рыболовства» и перелов лососей.

Слабо используются пока еще на практике экономические механизмы охраны окружающей среды. В частности, не раскрыт потенциал «Методики исчисления размера вреда,  причиненного  водным  биологическим  ресурсам»,утв. Приказом Росрыболовства от 25.11. 2011 г. № 1166. Новеллой этой методики является 

пункт 6, который позволяет произвести расчет размера вреда, причиненного водным биоресурсам в результате стихийных бедствий, аномальных природных явлений.  Он «применяется в случаях гибели водных биоресурсов, уменьшения рыбопродуктивности (общей и/или промысловой) водного объекта, ухудшения условий обитания и воспроизводства водных биоресурсов в связи с полной или частичной утратой мест нереста и размножения, нагула, зимовки и путей их миграции».

Следует также отметить, что с 2008г. в соответствии со ст. 29.1. федеральногот закона «О рыболовстве   и сохранении ВБР» добыча (вылов) анадромных видов рыб, включая лососевых,  во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации регулируется на региональном уровне комиссиями по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб, в состав которых входят представители федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органов власти субъектов РФ, научного сообщества  и общественности. В полномочия этих комиссий  входят установление  объемов, сроков, мест добычи (вылова) лососей. В тоже время за пределами внутренних вод и территориальных морей квоты добычи (вылова) водных биоресурсов определяются на основании общедопустимого улова (ОДУ),  порядок определения,  утверждения  и изменения которого устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Международными договорами.

Полагаясь на мнение опрошенных экспертов, а также с учетом опыта автора отчета (прил.1), выделены следующие основные проблемы в практике применения законодательства в сфере охраны тихоокеанских лососей:

a) Неэффективность системы наказания за браконьерство, частично связанная с низким уровнем жизни населения;

b) недостаток  правовой базы для принятия научно-обоснованных решений по заполнению нерестилищ;

с)фальсификация данных по вылову в сторону завышения для легализации браконьерской рыбы.

Кроме того, существуют общие  проблемы, характерные в целом для системы управления

охраной окружающей среды России:

-Высокий уровень коррупции в силовых структурах и надзорных органах, связанных с охраной рыбных запасов;

- Низкий уровень оплаты труда и материально-технического обеспечения органов рыбоохраны;

- Сокращение инспекторского состава органов рыбоохраны;

 

1.1.3.Пути совершенствования законодательства

Предлагаются следующие  меры по каждому из выделенных  проблемных направлений правоприменения:

По пункту a) ) Неэффективность системы наказания за браконьерство, частично связанная с низким уровнем жизни населения:

-Ужесточить уголовную ответственность за незаконный вылов водных биологических ресурсов по статье 256 УК РФ до уровня ответственности, предусмотренной статьей 260 УК РФ с установлением значительного, крупного и  особо крупного размера ущерба.

- Ввести мораторий на формирование новых рыбопромысловых участков в целях промышленного рыболовства тихоокеанских лососей в реках Сахалинской области.

- Внести в правила рыболовства изменения, позволяющие постоянно проживающему на территории субъекта населению осуществлять лов анадромных видов рыб удебными орудиями лова(лов удочкой) повсеместно, в пределах суточных норм вылова.

 

По пункту b) недостаток  правовой базы для принятия научно-обоснованных решений по заполнению нерестилищ:

-Включить горбушу и кету в Перечень особо ценных и ценных видов водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства.

-Принять Федеральный Закон "Об обороте ценных видов водных биологических ресурсов" или Постановление Правительства Российской Федерации "Об обороте продукции из тихоокеанских лососей".

- Законодательно закрепить норму по количеству инспекторов на определенную площадь нерестилищ \ длину \ количество нерестовых рек, что позволит увеличить численность инспекторского состава территориальных управлений Росрыболовства.

- Регламентировать правовые процедуры и критерии наступления угрозы заморных явлений тихоокеанских лососей в случае возникновения неблагоприятных условий в нерестовых реках, а также порядок действий по ее устранению. Предусмотреть возможность проведения независимой научной оценки принятия и исполнения данных решений на всех этапах, а также возможность общественного контроля.

По пункту c) Фальсификация данных по вылову в сторону завышения для легализации браконьерской рыбы:

-Регламентировать правовые процедуры и критерии наступления угрозы заморных явлений тихоокеанских лососей в случае возникновения неблагоприятных условий в нерестовых реках, а также порядок действий по ее устранению. Установить четкую ответственность государственных структур, принимающих решение в этой связи, и ответственность предприятий, ликвидирующих угрозы заморных явлений, за заполнение нерестилищ;

- Ввести законодательную ответственность для должностных лиц, принимающих решения в сфере рыболовства, за недозаполнение нерестовых рек при хороших показателях вылова.

   Для решения общих проблем:

-Законодательно закрепить норму по количеству инспекторов на определенную площадь нерестилищ \ длину \ количество нерестовых рек, что позволит увеличить численность инспекторского состава территориальных управлений Росрыболовства.

-Поднять уровень заработной платы инспекторов рыбоохраны, как минимум, до уровня средней по соответствующему субъекту Российской Федерации, но ниже уровня полиции.

-Обеспечить инспекторов рыбоохраны в полной мере транспортом, топливом, качественным полевым снаряжением, оружием, средствами связи.

-Ввести требование об обязательной ротации инспекторского состава на период основного хода лососей между районными инспекциями рыбоохраны и территориальными управлениями Росрыболовства, а также обязательной ротации начальников районных инспекций рыбоохраны каждые 3 года.  Еще важная мера – это система премирования инспекторов в зависимости от показателей работы. Например, направление определенного процента от взысканного с браконьеров ущерба на премии тем, кто разоблачил браконьеров. 

1.2.Рыбоводные заводы.

За последние годы наблюдается некоторый рост рыбоводных заводов для тихоокеанских лососей на Камчатке и Сахалине. Однако, пока еще у нас доля искусственного воспроизведенного тихоокеанского лосося значительно уступает  естественному воспроизводству.

В соответствии со ст.45 Федерального закона от 20.12.2004 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в целях сохранения биологического разнообразия и увеличения численности водных биоресурсов осуществляется искусственное воспроизводство водных биоресурсов. Порядок действий по искусственному  вопроизводству регулируется   федеральным законом «Об аквакультуре (рыбоводстве)»   от 02 07 2013г. №148-ФЗ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 174,  утвердившим  «Правила организации искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов, а также подготовки и заключения договора на искусственное воспроизводство водных биологических ресурсов». ( вступило в законную силу 27.03.2012).

Опыт создания и функционирования рыбоводных заводов в США и Японии показал, что замещение природных популяций воспроизведенными в искусственных условиях ведет к вырождению тихоокеанского лосося и снижению уровня  биоразнообразия . К сожалению, четких законодательных механизмов, ограничивающих искусственное воспроизводство лососей или дающих конкурентное преимущество природному лососю на рынке рыбопродукции, в настоящее время нет.

1.2.1.Пути совершенствования законодательства

  Ввести нормативные акты, ограничивающие искусственное воспроизводство лососей и  стимулирующие сохранение природных популяций и защиту их среды обитания финансово-экономическими методами, опираясь на Конвенцию ООН

 «О биоразнообразии» и другие международные договора и соглашения.

 

2.Механизмы лесного законодательства и сопряженные с ним нормативно-правовые акты в области рыболовства,  охраны животного мира и водного законодательства

  Вырубки лесов в бассейнах нерестовых рек негативно влияют на естественное воспроизводство лососей через загрязнение воды и грунта дна нерестилищ, дестабилизации  водного и температурного  балансов нерестовых рек (Канидьев А.Н., Салмин С.А., 1970; Спивак Э.Г., 1994). Кроме собственно заготовки древесины рубки леса зачастую производятся попутно при реализации проектов недропользования, поэтому ограничение горнодобывающих работ является важным элементом правовых механизмов сохранения лесных экосистем в бассейнах нерестовых рек.

Согласно Конституции Российской Федерации (статья 72) использование природных ресурсов, включая леса и объекты животного мира, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По объектам совместного ведения РФ и субъектов РФ должны издаваться федеральные законы (нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу), акты Правительства (постановления, распоряжения), акты федеральных органов исполнительной власти (инструкции, правила) в установленной для них сфере деятельности. В части, не урегулированной вышеприведенными актами, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, органы власти субъектов РФ имеют право издавать свои правовые акты как законодательные (законы субъектов РФ), так и акты исполнительных органов.

2.1.Практика правоприменения

На практике слабо используется  потенциал ограничения хозяйственной деятельности в защитных лесах. Согласно ст. 102 Лесного Кодекса  РФ ( в дальнейшем – ЛК РФ) к защитным лесам, в частности относятся:

-леса в водоохранных  зонах и прибрежных защитных полосах на землях лесного фонда;

- ценные леса, включая  запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов и нерестоохранные полосы лесов.

Согласно разъяснениям пп.33, 34  Лесоустроительной инструкции ,утвержденной . Приказом Рослесхоза от 12.12.2011 N 516,  «к запретным полосам лесов, расположенным вдоль водных объектов, относятся леса, расположенные по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, примыкающие непосредственно к руслу реки или берегу другого водного объекта, а при безлесной пойме - к пойме реки»,

«К нерестоохранным полосам лесов относятся леса, расположенные по берегам рек, озер и других водных объектов, являющихся местами нереста ценных промысловых рыб, примыкающие непосредственно к руслу реки или берегу другого водного объекта, а при безлесной пойме - к пойме реки», т.е. получается, что для нерестовых рек выделяются и нерестоохранные полосы лесов  и  запретные полосы лесов, расположенных вдоль водных объектов. Отметим, что согласно ч.26 ст. 81 ЛК РФ проектирование защитных лесов и особо защитных участков лесов отнесено к полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений(Рослесхозу), однако, к чьим полномочиям отнесено установление границ защитных лесов в ЛК РФ не указано. Не описана также в Лесоустроительной инструкции(2011) процедура установления границ запретных полос лесов, расположенных вдоль водных объектов, и нерестоохранных полос лесов. По мнению экспертов в ближайшее время этот пробел в законодательстве будет устранен  и в Лесоустроительную инструкцию будут внесены соответствующие поправки и дополнения. Пока же действуют «Временные указания по отнесению лесов к ценным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам», утв. Приказом Рослесхоза от 26.08.2008г. №237, где схожие понятия в существующей лесоустроительной документации пролонгированы: «запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов»(старый ЛК РФ) переименованы в «запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов»(новый ЛК РФ), а «запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб»(старый ЛК РФ) переименованы в «нерестоохранные полосы лесов»(новый ЛК РФ).

После выхода распоряжения правительства РФ от 27 мая 2013г. №849-р , утвердившего  «Перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов»,   в разряд разрешенных видов деятельности «в  защитных лесах, относящихся к категориям лесов, расположенных в водоохранных зонах, а также в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, за исключением особо защитных участков лесов» попали объекты для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений углеводородного сырья. В соответствии со  ст. 21 ЛК РФ  все другие виды  деятельности, не попавшие в Перечень,   не являются  разрешенными.  В частности, это относится к  объектам, связанным с добычей россыпного золота и других твердых полезных ископаемых.

В соответствии с ч.17 ст. 65 ВК РФ . в границах прибрежных защитных полос запрещается размещение отвалов размываемых грунтов. Учитывая, что  ширина прибрежных защитных полос для обычных водных объектов колеблется в пределах от 30 до 50 м в зависимости от уклона берега, а для рек, имеющих  особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов) – 200 м,  фактически это означает запрет на добычу россыпного золота в руслах рек дражным или иным способом, где технология предусматривает размещение размываемых грунтов  по берегам рек.

Кроме того, в соответствии с ч.5  ст. 104 ЛК РФ в лесах водоохранных зон запрещается «размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению и разработкой месторождений углеводородного сырья». Таким образом, в лесах  водоохранных зон запрещено размещать  отстойники,  хвостохранилища жидких отходов, возникающих при добыче  и переработке твердых полезных ископаемых, включая рудное золото.

Отметим, также, что согласно п.8 ч.15 ст. 65 ВК РФ  в  границах водоохранных зон запрещаются разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых. Например, песчано-гравийной смеси и щебня для строительных работ.

Действенной мерой по защите нерестовых рек от добычи полезных ископаемых, включая углеводороды, является выделение и закрепление в лесоустроительной документации, лесохозяйственных планах лесничеств  особо защитных участков леса (ОЗУЛов). Нормативы и признаки выделения ОЗУЛов закреплены законодательно  в прил. 4 Лесоустроительной инструкции, утв.приказом Рослесхоза от 12.12.2011 N 516.

Важной мерой охраны водных биологических ресурсов является оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. В соответствии с «Положением о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания» , утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.04.2013 N 380  процедура ОВОС (включая информированием общественности и проведение общественных обсуждений) должна проводиться по проектной документации любой деятельности (в том числе, не являющейся объектом государственной экологической экспертизы)., затрагивающей места обитания лососей (см.более детально  в прил.2). При этом процедура согласования проектов намечаемой деятельности регламентируется «Правилами согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания», утв. Постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 г. № 384.

 

2.2.Пути совершенствования законодательства

Несмотря на то, что законодательством РФ региональным органам власти предоставлены определенные права в сфере сохранения мест обитания лососевых рыб (в том числе – по ограничению различных наиболее опасных видов хозяйственной деятельности), в большинстве регионов региональные власти не реализуют эти полномочия.

А федеральные нормативы в большинстве своем не разработаны в должной мере и носят декларативный характер.

В связи с изложенным, предлагается региональным организациям работать в следующих направлениях.

 

А) на Федеральном уровне:

Требовать от Правительства РФ утвердить режим ограниченного хозяйственного использования рыбоохраных зон;

Требовать от Росрыболовства выделить рыбоохранные или рыбохозяйственные заповедные зоны по всем водным объектам, являющимся нерестилищами лососевых рыб, с запретом в них сплошных рубок леса, разработки полезных ископаемых (в первую очередь добычи рассыпного золота).

Требовать от Рослесхоза отнесения лесов вокруг водных объектов, являющихся нерестилищами лососей или проходам к ним к нерестоохранным полосам, водоохранным зонам, а также выделения в них особо защитных участков лесов.

 

Б) на региональном уровне:

Добиваться от органов власти субъектов РФ выделения защитных участков по всем водным объектам, являющимся нерестилищами лососевых рыб, с запретом в них сплошных рубок леса, разработки полезных ископаемых (в первую очередь добычи рассыпного золота) по примеру Хабаровского края.

Добиваться принятия органами исполнительной власти субъектов РФ региональных Требований к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи по примеру Камчатского края, но с более жесткими ограничениями, в частности, с запретом в водоохранных зонах водных объектов, являющихся нерестилищами лососевых рыб,  сплошных рубок леса, разработки полезных ископаемых (в первую очередь добычи рассыпного золота).

Добиваться создания органами исполнительной власти субъектов РФ рыбохозяйственных заказников с жесткими ограничениями природопользования по примеру заказника «Река Коль» в Камчатском крае.

Добиваться подготовки и направления в Рослесхоз материалов по отнесению лесов вокруг водных объектов, являющихся нерестилищами лососей или проходам к ним к запретным полосам лесов, расположенных вдоль водных объектов, нерестоохранным полосам, водоохранным зонам, а также выделения в них особо защитных участков лесов.

В) добиваться проведения процедуры  ОВОС в полном объеме по любым видам хозяйственной деятельности, затрагивающим места обитания лососевых рыб.

См. более детально прил.2

3.Правовые механизмы снижения отрицательного воздействия   горнодобывающей деятельности

            Правовые  механизмы, предотвращающие и минимизирующие  негативное влияние горнодобывающей  деятельности в бассейнах нерестовых рек,  описаны в основном в предыдущем разделе.

  Остается, однако, неиспользованный потенциал повышения эффективности природоохранной деятельности, связанный с использованием природоохранных механизмов на самой ранней стадии планирования и проектирования горнодобывающей деятельности  на программном уровне, при   подготовке   участков недр для проведения конкурсов/аукционов по предоставлению права пользования недрами, а также при подготовке условий пользования недрами в лицензионных соглашениях на право пользования недрами после завершения  аукционов или  конкурсов. Кроме этого, остаются  еще угрозы, связанные с долговременным влиянием отходов горнодобывающей деятельности и недостаточным восстановлением нарушенных ландшафтов после разработки полезных ископаемых  вследствие низкого  уровня выполнения рекультивационных работ.

3.1.Практика правоприменения

Месторождения полезных ископаемых, представляющие потенциальную опасность для лососевых экосистем,   могут быть исключены из пользования:

 -на программном уровне на стадии подготовки и утверждения  государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр через механизм  представления федеральным органом управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти(ст.2  Закона РФ  «О недрах»),  а также посредством экологической оценки федеральных целевых программ развития территорий, являющихся объектом экологической экспертизы и содержащих обычно  блок недропользования( ч.2 ст. 11 федерального закона «Об экологической экспертизе»);

- путем включения участков недр из нераспределенного фонда в федеральный фонд резервных участков недр( ФФ РУН) в соответствии со ст.2.2 Закона РФ «О недрах», постановления правительства РФ от 1 июля 2013 г. N 552 «О формировании ФФ РУН»; .

- при   подготовке перечней участков недр федерального, регионального и  местного значений, которые в дальнейшем становятся объектами лицензирования и выставляются на конкурс или аукцион.

Например, недра для добычи общераспространенных полезных ископаемых с целью производства строительных материалов через решения органов местного самоуправления  могут не предоставляться при условии возможности использования отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья(ст.ст.6,  18 Закона РФ «О недрах»)

В настоящее время в соответствии с «Порядком подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней»(утв. Приказом Роснедр от 15.06.2012 г. № 687) подготовка и утверждение таких перечней относится к компетенции органов власти субъектов РФ  по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр. Отказ в согласовании перечней участков недр местного значения, предлагаемых для предоставления в пользование, осуществляется, в частности, если  «предлагаемый к включению в такой перечень участок недр местного значения полностью или частично расположен на особо охраняемой природной территории федерального значения(п.8 ч.5 Порядка подготовки…)». Наряду с этим можно путем внесения поправок в «Порядок»  дополнить п.8 другими требованиями природоохранного законодательства, например, наличием запретных полос лесов или нерестоохранных полос  вдоль  водоемов.

   Негативное влияние разработки месторождения полезного ископаемого на лососевые экосистемы  может быть минимизировано  федеральным органом управления государственным фондом недр и его территориальным органом при подготовке условий  лицензионных соглашений на право пользования недрами после завершения  аукционов или  конкурсов(ст.16 Закона РФ «О недрах»). Для этого необходимо через территориальные органы Роснедр добиваться включения в условия пользования недрами, недовыполнение которых является основанием досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами, требований по охране окружающей среды, обеспечивающих сохранность нерестовых  водоемов на основании 

 п.24 «Административного регламента Роснедр по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами…..», утв. Приказом Минприроды РФ от 29.09.2009 N 315.

По-прежнему основным законодательным механизмом регулирования намечаемых проектов недропользования вблизи нерестовых рек  и на морском шельфе остаются процедуры экологической оценки, которые имеют свои особенности для объектов государственной экспертизы  (Шапхаев С.Г., 2010) и для объектов экологической экспертизы(Хотулева и др, 2000).

В совокупности с экологическим мониторингом послепроектной деятельности и надзорной деятельностью, включая общественный экологический контроль, удается добиваться позитивных результатов по минимизации негативного влияния горнодобывающей деятельности на популяции лососей на Камчатке,  Сахалине и сохранению популяции  серых китов в шельфовой зоне о. Сахалин (Лисицын Д.В., Лисицына Н.А., 2010; http: www.ecosakh.ru; ).

 Важными правовыми механизмами по сохранению нерестовых рек   от негативного влияния промышленных отходов являются нормативно-правовые акты регулирующие:

-рекультивацию россыпных и коренных месторождений золота;

- ликвидацию накопленного  (прошлого) экологического  ущерба(НЭУ);

- экологический мониторинг состояния окружающей среды  до и в период деятельности предприятий, включая мониторинг состояния подземных вод;

- расчёт и возмещение ущерба водным биологическим ресурсам на послепроектном этапе.

3.2. Пути совершенствования законодательства

Появились новые природоохранные возможности, которые требуют издания дополнительных нормативных актов на федеральном и региональном уровне, связанные с переводом месторождений в федеральный фонд резервных участков недр.

Важной мерой финансового обеспечения ликвидации или консервации предприятий и  рекультивационных работ является изменение законодательства для создания ликвидационных фондов за счет средств недропользователей.

Наблюдается также постепенное восстановление природоохранного законодательства, связанного с  экологической оценкой объектов недропользования, после его существенного  ослабления в 2007г.

 

 

4. Традиционное  природопользование и сохранение исконной  среды обитания коренных малочисленных народов и местных сообществ.

4.1.Практика правоприменения

В ходе проекта рассматривались  природоохранные возможности  действующего законодательства в отношении традиционного природопользования (преимущественно рыбный промысел, а также зверобойный промысел морских млекопитающих) для предотвращения и(или) минимизации вреда водным экосистемам на суше и шельфовой зоне. Предметом исследования было как федеральное законодательство, так и  законодательство субъектов  РФ целевых регионов  (ЧАО, Камчатого края, Магаданской области, Хабаровского края, Приморского края), проекты  нормативных  правовых актов, судебная практика. 

Для  выявления проблем был разработан опросный лист, который был разослан  целевой аудитории (сотрудникам общин коренных малочисленных народов, природоохранным общественным объедениям,  представителям научного сообщества, государственным служащим).

В результате опроса были выявлены   проблемы, связанные с угрозами местам обитания лососёвых рыб,  морских млекопитающих, влияние этих проблем  на традиционное рыболовство  и зверобойный промысел коренных малочисленных народов. 

Также с помощью  экспертов были   выявлены  проблемы законодательства  в сфере осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации,  а также защиты исконной среды обитания этих народов и  сохранения   ключевых  мест обитания трансграничных популяций  водных животных (лососи, моржи).

После выявления проблем были подготовлены предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере,  часть из которых уже была направлена в Правительство РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Росрыболовство. В результате данных обращений были достигнуты положительные результаты.

            В частности в ходе реализации проекта удалось  выявить и устранить  серьезные недостатки  в Приказе Минсельхоза России № 660 от 28 декабря 2012г. «Об утверждении формы и порядка заполнения заявок на предоставление водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, порядка и срока их рассмотрения».После направления обращения в Минсельхоз и ряда встреч Минсельхоз России  подготовил разъяснения о порядке применения этого приказа, а впоследствии в него были внесены изменения,  которые вступили в  силу с 1 октября 2013 г.  Данные изменения  положительно скажутся  как на возможностях осуществления традиционного природопользования коренных  малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, так и на сохранении мест обитания анадромных видов рыб.

4.2.Пути совершенствования законодательства

Проанализировав действующее федеральное и региональное законодательство в области традиционного природопользования  в целевых регионах Дальнего Востока России,  учитывая мнение экспертов, сложившуюся практику применения законодательства о правах коренных малочисленных народов,  законодательства о рыболовстве природоохранногозаконодательства необходимо:

 

1.   Ускорить  рассмотрения и  принятия проектов федеральных законов:

·          № 42057-6 «О внесении изменений в Федеральный закон  «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части дополнения и уточнения понятийного аппарата, определения порядка отнесения граждан Российской Федерации к коренным малочисленным народам Российской Федерации, а также обеспечения возмещения убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов Российской Федерации);

·          № 400210-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части унификации терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Российской Федерации)

 

2. Разработать проекты Федеральных законов:

·        «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части приоритетного доступа коренных малочисленных народов к рыбопромысловым участкам и к водным биологическим ресурсам (заключение договоров пользования рыбопромысловыми участками  с лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, или их общинами без конкурсов на право заключения договоров пользования рыбопромысловыми участками; предоставление льгот в отношении сроков и районов добычи водных биоресурсов, полового, возрастного состава и количества объектов добычи водных биоресурсов; исключительного права на добычу определенных объектов водных биоресурсов, особенностей ведения морского зверобойного промысла и др.);

·        «Об оценке воздействия на исконную среду  обитания и традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации» с включением в нормы закона определения  условий проведения оценки воздействия, получения свободного, предварительного, осознанного согласия,  заключения соглашений о компенсациях убытков и взаимодействии коренных народов, промышленных компаний  и органов власти в проведении работы по смягчению возможных негативных последствий промышленной деятельности, разработке и реализации в рамках таких соглашений совместных программ социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов;

·          «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в Водный, Лесной, Земельный Кодексы Российской Федерации; Федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «Об особо охраняемых природных территориях») в части регулирования механизмов реализации приоритетного права коренных малочисленных народов на использование возобновляемых природных ресурсов и территорий (акваторий);

·           «О внесении изменений в Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части совершенствования процесса образования территорий традиционного природопользования, а также в целях выработки механизма управления и контроля в области их организации и функционирования;

·          «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования функционирования общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации);

·          «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в части дополнения перечня субъектов малого и среднего предпринимательства общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации);

·          «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части регулирования отношений в области традиционного рыболовства);

·          «О морском зверобойном промысле коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»;

·           «О ратификации Конвенции Международной Организации Труда № 169 от 1989 года «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах»;

·           «О внесении изменений в  Федеральный  закон  «Об охране государственной границы и правилах пограничного режима» по увеличению 12-мильной зоны до 20 - 30 миль в целях осуществления морского зверобойного промысла (добыча китов, моржей, нерп и др. морзверя) коренными малочисленными народами Чукотского автономного округа.

 

3. Разработать проекты нормативных правовых актов:

·          «О порядке документального подтверждения указания гражданами Российской Федерации своей принадлежности к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»;

·          «О мерах государственной поддержки экономической деятельности общин коренных малочисленных народов как субъектов малого и среднего предпринимательства коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»  (в части повышения эффективности традиционной деятельности, включая меры финансовой поддержки, льготного кредитования и лизинга);

·          О мерах государственной поддержки традиционных видов хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ (в части государственного заказа на продукцию традиционных видов хозяйствования коренных малочисленных народов);

·          «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Международной конвенции по регулированию китобойного промысла»;

·          «О мерах по реализации двустороннего Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о сохранении и использовании чукотско - аляскинской популяции белого медведя от 16 октября 2000 года» (в части предоставления коренным малочисленным народам Чукотки права на традиционное использование и охрану ресурсов популяции белого медведя);

·          «О мерах по очистке территорий Крайнего Севера и Арктической зоны Российской Федерации от хозяйственных отходов, химических и радиоактивных загрязнений»;

·          «О проведении комплексной оценки экологического, экономического и социального воздействия реализации государственных стратегий и программ по развитию и промышленному освоению территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока и прилегающих  шельфах на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных малочисленных народов».

 

4. Внести изменения в правила рыболовства  для  рыбохозяйственных бассейнов  в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

5. Внести изменения в Приказ Минсельхоза России от 28.12.2012 N 660 "Об утверждении формы и порядка заполнения заявок на предоставление водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, порядка и срока их рассмотрения"

5. Климатическая адаптация плотинных ГЭС

 

5.1.Практика правоприменения

Проанализированы природоохранные возможности Климатической доктрины РФ(2009) и Комплексного плана ее реализации(2010), распределение функций и уровня ответственности федеральных ведомств. Приведена сводка нормативных актов по климатической адаптации ГЭС с точки зрения обеспечения экологической безопасности и снижения негативных последствий для водных экосистем.  В связи с катастрофическими паводками на Дальнем Востоке РФ в 2013г. ожидается в ближайшие пять лет повышенное внимание органов власти всех уровней к проблеме законодательного обеспечения климатической адаптации систем управления  водными  экосистемами и гидротехническими сооружениями, что может существенно повлиять на биоразнообразие речных экосистем бассейна Амура , Охотского и Японского морей.

5.2. Пути совершенствования законодательства

Необходимо больше внимания уделять климатическому фактору в вопросах стратегического планирования развития объектов гидроэнергетики, совершенствованию законодательных механизмов  участия заинтересованной общественности в процедурах

стратегической  экологической оценки планов и программ развития в Сибири и Дальнем Востоке РФ.

 

Выводы

Законодательные механизмы  защиты и охраны водных экосистем, являющихся местообитаниями тихоокеанских лососей и морских млекопитающих на Дальнем Востоке России имеют свои специфические особенности и уже сейчас позволяют в отдельных случаях снизить антропогенную нагрузку на ключевые виды водных экосистем на суше и море. Значительную роль в их использовании играет экологическая общественность. Вместе с тем существует значительный потенциал правовых возможностей , который используется недостаточно. Существуют также тенденции  и возможности усиления природоохранных возможностей законодательства  с активным участием общественности и социально-ориентированного бизнеса.

Подготовлена библиография (сводка)  основных нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях и отдельных публикаций..

 

Материал подготовлен Шапхаевым С.Г. на основании:

1.Отчет «Правовые возможности для сохранения тихоокеанских лососей и среды их обитания» консультанта   Лисицыной Натальи Александровны, РОО «Экологическая  Вахта Сахалина» (Южно-Сахалинск)

2.Отчет «Обзор по природоохранным возможностям  законодательства в сфере сохранения лесов в ключевых  местах обитания тихоокеанских лососей» консультанта Крейндлина Михаила Леонидовича, Гринпис России(Москва)

3.Отчет «Законодательное регулирование  горнодобывающей деятельности» консультанта

Москвиной Ольги Ярославны, РОО «Магаданский центр окружающей среды» (Магадан)

4.Отчет «Оценка природоохранных возможностей законодательства в области традиционного природопользования в целевых регионах Дальнего Востока России»

Якель Юлии Яковлевны, РОО «Правовой  центр «Родник»»(Москва)

5. Отчет «Климатическая адаптация плотинных ГЭС»

Консультантов Шапхаева Сергея Герасимовича, общественная организация «Бурятское региональное объединение по Байкалу», Густомесовой Веры Алексеевны,  «Бурятнедра» (Улан-Удэ)

6.Библиография