Роль и участие РФ в климатических переговорах ООН

В данной статье освещается один из аспектов глобальной деятельность по решению проблемы антропогенного изменения климата – действия по организации международного сотрудничества в ООН, их результаты и задачи, стоящие на данный момент.

Вся деятельность гораздо шире: развитие климатической науки и образования, национальные действия стран, причем как по снижению выбросов парниковых газов, так и по адаптации к негативным климатическим явлениям. Финансовая помощь наиболее слабым и уязвимым странам. Развитие возобновляемых источников энергии и зеленой энергетики и экономики в целом как стратегических направлений глобальных действий по предотвращению наиболее отрицательных последствий антропогенного изменения климата и многое другое. Говоря о вкладе России в глобальные усилия в целом, следует подчеркнуть научные результаты, полученные российскими учеными. Однако немал вклад России и в институциональные усилия ООН.

МГЭИК и РКИК ООН

Идея о глобальном антропогенном влиянии на климат не нова, причем у ее истоков стояли советские ученые, прежде всего академик М.И. Будыко1. Уже 1980–1990 гг. по всему миру стало регистрироваться повышение температуры, причем в целом соответствующее его количественной оценке. Для изучения вопроса два подразделения ООН — Программа по охране окружающей среды (ЮНЕП) и Всемирная метеорологическая организация (ВМО) в 1988 г. создали принципиально новое образование ООН — Межправительственную группу экспертов по проблеме изменения климата (МГЭИК). Долгие годы ее вице-президентом был академик Ю.А. Израэль. В МГЭИК есть три рабочие группы. Первая занимается анализом изменений климата, выявлением их причин. Вторая изучает влияние изменений климата на природу и жизнь людей. Третья исследует возможности снижения антропогенного воздействия на климатическую систему (прежде всего снижения выбросов парниковых газов).

МГЭИК, среди прочего, поручена подготовка максимально полных научных обзоров проблемы — оценочных докладов, причем их текст консенсусом утверждается учеными, назначенными правительствами всех стран-членов ООН2. При такой системе становится невозможным игнорировать мнение даже малой научной группы, работающей в той или иной стране. Одновременно это гарантирует, что официальные лица будут придерживаться выводов МГЭИК. Так и происходит, на встречах Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) все страны едины во мнении, что влияние человека на климат — сильное и опасное, что его нужно ограничить в безопасных пределах. В качестве индикатора такого ограничения берется 20 С антропогенного роста средней температуры приземного слоя воздуха, данное значение согласовано всеми странами3 (более 100 наиболее уязвимых стран выступают за ограничение на уровне 1,5 0С4).

МГЭИК — научная организация, которая не делает никаких выводов о действиях стран. МГЭИК лишь говорит о том, с какой вероятностью индикатор 1,5, 2 или более 0С будет соблюден при той или иной динамике глобальных выбросов парниковых газов. Далее МГЭИК дает варианты распределения желательного снижения выбросов между развитыми и развивающимися странами, оставляя выбор варианта за странами и РКИК ООН.

В 1990 г. МГЭИК выпустила Первый оценочный доклад, который помог убедить страны, что необходимо принять международное соглашение. Началась подготовка РКИК, которая при активном участии России завершилась в 1994 г6. Характерная черта РКИК — наличие двух списков стран: Приложение 1 — развитые страны, которым отводится роль лидеров в снижении антропогенных выбросов парниковых газов; Приложение 2 — наиболее развитые страны, которые должны предоставлять финансовые ресурсы развивающимся странам. Россия, Беларусь и Украина ратифицировали РКИК ООН и вошли в Приложение 1. На тот момент деление выглядело разумным. В начале 1990-х годов 2/3 выбросов приходилось на развитые страны, причем рост выбросов в Китае, Индии и других развивающихся странах был небольшим.

Это породило старую концепцию действий в РКИК ООН: развитые страны выбросы снижают, а развивающиеся на добровольной основе могут в этом участвовать, выполняя на своей территории проекты, финансируемые развитыми странами. Она была реализована в Киотском протоколе (КП) РКИК ООН, принятом в 1997 г.

Киотский протокол

В широком смысле слова, целью КП было развернуть деятельность по климатической проблематике. Усилий самой РКИК ООН не хватало, так как ее информационные усилия не были подкреплены практическими примерами действий по снижению выбросов. В узком смысле слова, согласно КП 38 развитых стран и стран с переходной экономикой в целом должны были в 2008–2012 годах иметь выбросы не большие, чем определенный процент от их выбросов в 1990 г. Каждая страна определила для себя процент, а в сумме получалось примерно 5% (средний уровень за 2008–2012 годы на 5% ниже уровня 1990 г.).

Другой задачей КП была апробация экономических механизмов, применимых именно к выбросам парниковых газов. Их особенность в том, что ввиду глобальности парникового эффекта и отсутствия прямого влияния парниковых газов на здоровье людей не важно, где снижать выбросы. Разумно делать это там, где дешевле, а соответствующие сертификаты (единицы сокращения) продавать тем, кому самостоятельно это сделать дороже. Странам и бизнесу давалась своего рода гибкость: можно самим снижать выбросы согласно обязательствам, можно покупать единицы, а можно снижать сильнее, чем требуется, и продавать. Данные схемы получили название «механизмы гибкости».

Развитым странам, чьи выбросы в 2008–2012 годах в КП были зафиксированы в виде обязательств, давалось право торговать единицами между собой (межгосударственная торговля квотами). Другой механизм для развитых стран — проекты на чужой территории с передачей единиц (проекты совместного осуществления — ПСО), здесь участие шло на уровне отдельных предприятий. Для развивающихся стран никаких обязательств по выбросам не было, но они могли участвовать в процессе снижения выбросов через проекты, оплачиваемые развитыми странами (на уровне отдельных предприятий, которые в своих странах были обязаны выбросы снижать, но предпочитали купить сокращения за границей). Этот механизм получил название «механизм чистого развития» — МЧР.

Уже через три года возникли проблемы — США отказались участвовать в КП. Стало понятно, что в Киото США взяли на себя обязательства по выбросам, которые требовали от них существенно больших усилий, чем требовалось другим развитым странам для выполнения их обязательств. Динамика выбросов в США была иной, чем в Европе и Японии. Та же проблема возникла у Канады, которая вышла из КП в 2012 г.

Обратная ситуация создалась для России и Украины (по стечению обстоятельств, Беларусь в КП участвовала без обязательств по выбросам). В 1990-е годы в России выбросы упали на 40% и образовалось огромное количество «лишних» квот. Это породило иллюзию, что их можно продать и за «воздух» получить огромные деньги. Как показал реальный опыт КП, межгосударственная торговля квотами свелась к разовым и очень скромным сделкам, Россия в них не участвовала. Однако свое влияние данная иллюзия оказала, сформировав у ряда лиц, прямо не вовлеченных в деятельность РКИК ООН, мнение, что другие страны должны платить России, так как мы —некий климатический донор. Часто при этом упоминается роль лесов России как поглотителей СО2 из атмосферы, при этом обычно забывают, что наши леса — лишь относительно небольшой поглотитель СО2 из атмосферы, причем через 20–30 лет он станет совсем небольшим8.

В 2004 году Россия внесла решающий вклад в глобальные действия. По правилам КП, без США все зависело от ратификации нашей страны. Наше решение о ратификации позволило всему миру двигаться вперед, а КП — вступить в силу.

Свои первоначальные задачи КП выполнил. Климатическая тематика захватила умы всех стран, в том числе США и Канады. Во-вторых, страны Приложения 1 в целом на 5% выбросы снизили (их общий уровень выбросов за 2008–2012 годы был менее 95% от уровня 1990 г.). Даже если включить в расчет США и Канаду, снижение на 5% все равно будет — за счет сильного снижения выбросов в России и странах Восточной Европы. В-третьих, механизмы гибкости апробированы. МЧР и ПСО оказались успешными, но далеко не свободными от недостатков. Развитие получили самые дешевые способы снижения выбросов, которые часто имеют минимальную ценность для решения социально-экономических задач. В силу ряда причин неудачен опыт КП для лесных проектов. Торговля квотами в целом не показала себя работоспособным механизмом.

В конце 2012 года были приняты решения по второму периоду обязательств по КП на 2013–2020 гг (КП-2). Россия поменяла свою позицию и решила участвовать в КП-2 без обязательств. Однако и сам КП поменял свою роль. Для разворачивания климатической тематики он уже не нужен. Снижения глобальных выбросов КП обеспечить не может, так как его обязательства в принципе охватывают лишь развитые страны (даже если предположить, что все они в КП-2 участвуют). Дальнейшее развитие механизмов «гибкости» активно продолжается, но уже на уровне стран и регионов9. Ожидается, что в новом соглашении на период с 2020 г. (его намечено подготовить к концу 2015 г.) механизмы будут представлены гораздо шире, чем в КП. Фактически КП-2 стал инструментом поддержания проектов МЧР на период подготовки нового соглашения. В силу ряда обстоятельств ПСО и торговля квотами в КП-2 практически не будут представлены.

Развитие новой концепции глобальных действий

Еще в 2007 году, когда в РКИК ООН принимался балийский план действий по подготовке к 2009 году нового соглашения, Россия подчеркивала, что разделение действий развитых и развивающихся стран уже не отвечает экономическим реалиям, поэтому успеха быть не может. Так и случилось, в конце 2009 года в Копенгагене был провал попытки заключить новое соглашение на старых принципах. Была лишь принята декларация лидеров ведущих стран о совместных действиях. Тогда же Россия приняла Климатическую доктрину, которая на идеологическом уровне хорошо согласуется с декларацией.

В 2010–2011 годах в РКИК ООН были приняты решения по широкому спектру действий вне КП (финансы, адаптация, передача технологий), а в конце 2011 года — на конференции в Дурбане — решение о подготовке к концу 2015 года нового соглашения на период с 2020 года, единого для всех стран. В том же 2011 году в России был принят комплексный план реализации Климатической доктрины РФ. С институциональной точки зрения наша страна шла в ногу с усилиями ООН.

В 2012–2013 годах пошло массовое развитие национальных систем регулирования выбросов парниковых газов с целью ускорения технологического развития (Австралия, Бразилия, Индия, Казахстан, Китай, Южная Корея, Япония, штаты и провинции США и Канады и др.), здесь наша страна пока находится лишь исследовательской стадии. В РКИК ООН началась подготовка нового соглашения о действиях после 2020 года Параллельно в РКИК ООН обсуждаются и действия до 2020 года, включающие принятие странами национальных целей. Соответствующая работа идет и в России.

В 2014–2015 годах климатические действия в ООН должны быть кардинально ускорены. От России здесь зависит уже не столь много как во времена КП. Новое соглашение, прежде всего о том, как будут снижать выбросы развивающиеся страны, а наша страна в РКИК ООН хотя уже не получатель средств, но еще далеко не главный мировой донор. Тем не менее роль России далеко не нулевая. Россия и другие страны БРИКС должны нести должную долю общего груза действий по снижению выбросов парниковых газов. Россия и другие страны БРИКС должны нести свою долю общего груза действий по снижению выбросов парниковых газов. Именно это — главный вектор климатических действий ООН.

Алексей Кокорин

Из сборника "Устойчивое развитие в России"

1 Будыко М.И. Влияние человека на климат. Л.: Гидрометеоиздат, 1972.

2 IPCC, Fourth Assessment Report, Climate Change, 2007, vol. 1-3. >>www.ipcc.ch.

3 UNFCCC, 2012. Decisions adopted by COP 18 and CMP 8. >>http://unfccc.int/meetings/doha_nov_2012/meeting/6815.php#decisions.

4 Schaeffer М., B. Hare, M. Rocha, J. Rogel. Adequacy and feasibility of the 1.5°C long term global limit. Climate Analytics. 2013. >>http://www.climnet.org/resources/latest-publications/571-adequacy-andfeasibilityof-the-1-5-c-long-term-global-limit.

5 UNEP, 2012. The Emissions Gap Report 2012. A UNEP Synthesis Report. November 2012. >>http://www.unep.org/publications/ebooks/emissionsgap2012.

6 UNFCCC, 1994–2013 documents and decisions. >>www.unfccc.int.

7 Trends in global CO2 emissions, 2012 report, EC Joint Research Center, PBL Netherlands.  >>http://edgar.jrc.ec.europa.eu/CO2REPORT2012.pdf.

8 Замолодчиков Д.Г., Грабовский В.И., Краев Г.Н. Динамика бюджета углерода лесов России за два последних десятилетия // Лесоведение. 2011. №6, с. 16–28. >>http://elibrary.ru/item. asp?id=17097641 Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом за 1990–2011 годы. >>http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/items/7383.php.

9 Пискулова Н.А., Костюнина Г.М., Абрамова А.В. Климатическая политика основных торговых партнеров России и ее влияние на экспорт ряда российских регионов. М.: Всемирный фонд дикой природы (WWF), 2013 г. >>http://www.wwf.ru/resources/publ/book/847.