Особенности реализации экологической политики в Западной Сибири в 1970–1980-х гг.

2.2 Особенности реализации экологической политики
в Западной Сибири в 1970–1980-х гг.

Вопросы выполнения постановления ЦК КПСС и СМ СССР от 29 декабря 1972 г. рассматривались на заседаниях постоянных комиссий по охране природы при край- и облисполкомах и горисполкомах¹. В периодической печати, научно-популярных сборниках, посвященных охране природы, регулярно публиковались заметки о том, как выполняется постановление на местах.

Например, в Алтайском крае в соответствии с данным постановлением в 1970-х годах были построены и введены в эксплуатацию очистные сооружения, системы оборотного водоснабжения, хозяйственно-бытовая канализация в городах Барнауле, Славгороде, Камне, Горно-Алтайске, ликвидированы сбросы промышленных стоков в р. Барнаулка, Бия, Алей. В 1978 г. был разработан проект «Схемы санитарной очистки и уборки» в г. Барнауле, согласно которому предполагалось построить в городе два мусороперерабатывающих завода, которые будут перерабатывать весь мусор в компост, и решить другие вопросы санитарного состояния города. Проект был утвержден и внесен в перспективный план².

Больше внимания стали уделять рациональному использованию лесов, охране животных и птиц, рыбных запасов³. К 1977 г. на Алтае была практически решена проблема эрозии почв, благодаря чему значительно повысилась урожайность, улучшилось состояние лесного хозяйства.

Промышленные предприятия, краевые управления и ведомства разрабатывали и ежегодно осуществляли планы водоохранного строительства и развития газоочистки. Только за 1973-1975 гг. на эти мероприятия было израсходовано 50 млн. руб. В результате обеспеченность газоочистными установками увеличилась с 65 до 76 % ⁴. В Кемеровской области региональная государственная инспекция по контролю газоочистных и пылеулавливающих установок регулярно проводила проверки соблюдения предприятиями и организациями (независимо от их ведомственной принадлежности) требований законодательства в сфере охраны окружающей среды, правил эксплуатации газоочистных и пылеулавливающих установок, отслеживала техническое состояние этих установок, их оснащение приборами для непрерывного наблюдения за эффективностью их работы.

Следует особо отметить роль научных и образовательных организаций и учреждений в выполнении постановлений правительства, направленных на решение экологических проблем Сибири в этот период. Кемеровские ученые выступили с инициативой по разработке комплексной региональной программы «Охрана природы индустриальных регионов Сибири на примере Кузбасса». Весомый вклад в разработку основной концепции, структуры и главных научных направлений региональной программы внесли ректор КузПИ М.С. Сафохин, научный руководитель отраслевой лаборатории КузПИ по охране окружающей среды Э.И. Эльберт, проректор по научной работе Б.Г. Тарасов, а затем сменивший его Ю.А. Рыжков. В 1974 г. ученые Кузбасса разработали план природоохранных мероприятий по всем отраслям региональной экономики, учитывая технические, медицинские, биологические, экономические, социальные, правовые аспекты проблемы⁵. Большое внимание было уделено подготовке кадров специалистов и повышению квалификации руководителей всех рангов. Руководитель отраслевой лаборатории по охране окружающей среды Э.И. Эльберт подчеркивал, что лаборатория использует системный подход к проблеме «Производство - окружающая среда» ⁶.

В марте 1974 г. обком партии одобрил программу комплексных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по охране внешней среды от выбросов промышленных предприятий и создания безотходных технологий в ведущих отраслях промышленности, предложенную КузПИ, Кемеровским медицинским институтом (КМИ) и Кемеровским государственным университетом (КемГУ).

Региональная программа была одним из первых комплексных документов, предусматривавших решение ряда актуальных теоретических и практических задач в области охраны окружающей среды, создание безотходных и малоотходных технологий, рациональное использование природных ресурсов во всех ведущих отраслях промышленности Кузбасса и в целом Сибири. Она была включена в качестве составной части в суперпрограмму «Сибирь» СО АН СССР и комплексную программу Минвуза РСФСР «Человек и окружающая среда. Проблема охраны природы».

Широкий круг вопросов, отраженных в программе, обсуждался на республиканских конференциях «Проблемы охраны окружающей среды в районах с интенсивно развивающейся промышленностью», которые проходили в Кемерово в 1979, 1981 гг. Доклады, представленные на конференциях, были посвящены проблемам защиты воздушного и водного бассейнов, медико-биологическим аспектам комплексного использования сырья, переработки отходов, создания безотходных производств и рекультивации земель, а также социально-экономическим и правовым проблемам.

Значительную роль в изучении проблемы воздействия факторов окружающей среды на здоровье человека сыграл Научно-исследовательский институт комплексных проблем гигиены и профессиональных заболеваний в составе Сибирского филиала Академии медицинских наук СССР. Институт был создан в Новокузнецке на основе решения коллегии Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике (протокол № 12 от 16 марта 1976 года) и постановления № 140 от 26 мая 1976 года Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, по приказу министра здравоохранения СССР № 508 от 2 июня 1976 года. Создание института было обусловлено необходимостью комплексного изучения здоровья населения с учетом специфических особенностей его воспроизводства и условий трудовой деятельности в восточных регионах страны. Инициатива открытия института исходила от Виктора Васильевича Бессоненко, который будучи в 1960-е годы заведующим городским отделом здравоохранения, считал, что в Кузбассе, с его многочисленными проблемами, негативно влияющими на здоровье населения, для проведения эффективной политики и практики по сохранению здоровья необходимо серьёзное научное обоснование.

В институте проводился комплекс научных исследований по следующим направлениям: 1) разработка научных основ гигиенического обоснования оптимальных условий жизнедеятельности человека в районах Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера; 2) разработка эффективных методов профилактики, лечения и реабилитации профессиональных заболеваний в районах Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера; 3) разработка долгосрочных социально-гигиенических прогнозов освоения Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера⁷. Изучение и оценка здоровья в трудовых коллективах проводились на основе комплекса санитарно-гигиенических, социально-психологических и медико-биологических исследований. Особое место в исследованиях занимали проблемы, связанные с социально-гигиеническим планированием, научным обоснованием развития системы охраны здоровья населения в территориально-производственных и индустриально-аграрных комплексах Сибири. Учеными НИИ гигиены и профзаболеваний была разработана методика социально-гигиенической паспортизации, на основе которой в 1970–1980-х гг. формировались территориальные комплексные программы охраны здоровья населения и окружающей среды.

В итоге деятельности по выполнению Постановления 1972 г. за период с 1974 по 1977 гг. в Кемеровской области реализовано 83 мероприятия на сумму 150 млн. руб. В результате этих и других мер снизилось количество сбрасываемых без очистки сточных вод, введено 12 систем оборотного водоснабжения, построены очистные сооружения, ликвидировано 134 источника выбросов котельных⁸. В целом, несмотря на то, что в прошедшие годы продолжался рост объемов производства и количества промышленных и бытовых выбросов, в Кузбассе несколько стабилизировалось общее состояние воздушного и водного бассейнов. По данным Западно-Сибирского Управления гидрометеорологии и контроля качества среды, к началу 1980-х гг. в результате введения в строй пыле-газоочистных сооружений на предприятиях снизился уровень загрязнения в городах Новосибирске, Барнауле, Томске. Значительно чище стала вода в реках Барнаулка, Обь, стабилизировался уровень загрязненности почв пестицидами⁹. Только в Новосибирске с 1973 по 1978 гг. было закрыто 113 котельных, расположенных в жилых районах и не имевших очистных сооружений. Выбросы вредных веществ сократились на 100 тыс. тонн в сутки¹⁰. Аналогичные результаты были достигнуты и в других регионах Сибири.

В 1978 г. для координации деятельности академических, отраслевых и вузовских организаций в интересах развития сибирского региона разработана и утверждена Межрегиональная научно-техническая программа "Сибирь". Программа была направлена на «сбалансированное развитие Сибири в интересах Российской Федерации и входящих в ее состав республик, краев, областей и автономий; повышение уровня предреализационной проработки хозяйственных решений и важнейших научно-технических проблем использования природных ресурсов и развития производительных сил Сибири; создание образцов новой техники, приборов, конструкций и оборудования, прогрессивных технологических процессов и новых материалов с учетом региональных особенностей»¹¹.

Примером комплексного подхода к проблемам окружающей среды может служить долгосрочная целевая программа «Комплексное освоение природных ресурсов Сибири». Цель программы – разработка комплекса мероприятий по охране окружающей среды в районах с интенсивным развитием добывающей и перерабатывающей отраслей промышленности, строительства и сельского хозяйства, обоснование перспектив развития нефтегазовой отрасли в Западной Сибири. Около 40 институтов СО РАН, Институты СО ВАСХНИЛ, Сибирский филиал Академии медицинских наук и десятки других организаций должны были создать научные основы ресурсопользования в Западной Сибири¹². В программе рассматривались проблемы охраны природы на БАМе, сохранение оз. Байкал, развитие рудной промышленности Норильска, создание Канско-Ачинского ТЭКа, развитие Кузбасса и другие.

В рамках программы «Сибирь» была выделена целевая программа «Охрана окружающей среды и рационального использования природных ресурсов Сибири», которая имела три направления:

1. обобщение человеческого опыта хозяйственного и культурного освоения Сибири;

2. социальное развитие коренных народов региона в условиях интенсивного промышленного освоения;

3. охрана и освоение культурно-исторического ландшафта, памятников культуры и истории, организация комплексов монументальной пропаганды¹³.

В рамках данной программы была также разработана совместная программа СО АН СССР и Минвуза РСФСР «Охрана природы индустриальных районов Сибири на примере Кузбасса». В ее реализации принимали участие 11 институтов СО АН, 16 вузов и отраслевые НИИ. Эта программа предусматривала закрытие физически и морально устаревших производств и цехов, техническую реконструкцию работающих предприятий, строительство и усовершенствование очистных установок с целью снижения выбросов в атмосферу, загрязнения водных источников и сокращения промышленного загрязнения региона в целом. Сроки действия программы ограничивались периодом с 1984 по 1990 годы. В 1984–1985 гг. были проведены первые запланированные мероприятия на крупнейших предприятиях Кузбасса: ПО «Азот», «Карболит», ЗСМК, НКАЗ, КМК и др. В результате в 3 раза сократился сброс сточных вод, улучшилось состояние р.Томь. В рамках мероприятий по реализации программы в КузПИ были созданы специальная кафедра по теоретическим основам природопользования, секция экологического воспитания, проводились конференции по охране природы.

Первым объектом исследования ученых стал воздушный бассейн г. Кемерово. Специалистами были изучены условия рассеивания выбросов, разработаны предельные нормы концентрации вредных веществ, созданы новые методики контроля. На телемачте установлены аппараты, определяющие скорость и направление ветра, температуру в разных слоях атмосферы, на основании полученных данных была разработана математическая модель атмосферы областного центра.

Большое внимание в это время уделялось планированию природоохранной деятельности предприятий. Разработка планов по охране окружающей среды на предприятии осуществлялась в несколько этапов. Первый этап – разработка мероприятий по охране окружающей среды с учетом его влияния на окружающую среду и специфики производства. Второй этап – рассмотрение плана всеми заинтересованными сторонами (трудовым коллективом, руководством предприятия, общественностью). Третий этап – согласование плана с государственными контролирующими органами, плановыми комиссиями местных Советов и службами ведомственного контроля по охране природы. На заключительном, четвертом, этапе план утверждался собранием трудового коллектива, а затем доводился до вышестоящего органа. На основе планов предприятий министерствами и Госпланом составлялись отраслевые и государственные планы и комплексные программы¹⁴. Так выглядел процесс планирования в идеале, но на практике все обстояло иначе.

Несмотря на положительную направленность, система планирования имела недостатки, которые снижали эффективность природоохранной деятельности в целом. Прежде всего, отсутствовал системный подход к разрабатываемым планам. Многие элементы системы человек - окружающая среда в процессе планирования не учитывались. Во-первых, недостаточно учитывались экологические особенности регионов, не уделялось внимание разработке новых ресурсосберегающих технологий, сохранялся остаточный принцип финансирования природоохранных мероприятий. Во-вторых, не учитывались такие серьезные проблемы, как показатели здоровья населения, предельно допустимые нагрузки на окружающую среду, культурная, научная, рекреационная ценность объектов; не составлялись экологические прогнозы в масштабе отраслей, регионов и отдельных предприятий. В-третьих, система управления природопользованием не предусматривала инициативы самих предприятий по разработке и внедрению новых экологически чистых технологий и продуктов. От них требовалось лишь пассивное соблюдение экологического законодательства и нормативов, а также выполнение планов природоохранных мероприятий. В этих условиях природопользователи не стремились внедрять новые экономичные технологии. В-четвертых, отсутствовали экономические стимулы при разработке и внедрении технологий, позволяющих снижать нагрузку на окружающую среду и экономить природные ресурсы, вследствие этого предприятия по-прежнему не были заинтересованы развивать свою природоохранную деятельность¹⁵. В итоге десятилетиями общество боролось не с причинами экологического неблагополучия, а с последствиями, в связи с чем качество окружающей природной среды продолжало ухудшаться.

Следует признать, что для радикального улучшения качества окружающей природной среды принятых мер было недостаточно. Предприятия по-прежнему не выполняли запланированные мероприятия в полном объеме, отсутствовала эффективная система контроля качества окружающей среды, большая часть населения не принимала участия в мероприятиях, направленных на охрану природы в стране. Об этом, например, свидетельствуют материалы комиссии по охране природы Новосибирской области¹⁶. В 1977 г. Государственная инспекция газоочистки при Министерстве химического и нефтяного машиностроения проводила проверку выполнения постановления № 898 на предприятиях г. Новосибирска в 1973–1977 гг. Проверка показала, что на ряде предприятий не выполнялись мероприятия, направленные на сокращение вредных выбросов, вследствие чего уровень загрязнения атмосферы города оставался высоким. По данным комиссии, в 1978 г. в атмосферу г. Новосибирска поступало не менее 610 т/сутки вредных веществ, основным поставщиком которых являлись промышленные предприятия и котельные. Факты, выявленные в ходе проверки, позволили сделать следующий вывод: «на предприятиях слабо занимаются вопросами газопылеулавливания, неудовлетворительно эксплуатируются имеющиеся аппараты и установки очистки, не выполняются мероприятия по снижению вредных выбросов в атмосферу»¹⁷.

Таблица 6 – Выбросы веществ в атмосферу г. Новосибирска, 1978 г. ¹⁸

Вещества	Объем выбросов,т/сут
Зола, пыль, сажа	460
Сернистый ангидрид	90
Окись углерода	30
Окислы азота	20
Остальные	10
Всего	610

Подобным образом складывалась ситуация на предприятиях Кузбасса, что подтверждается публикациями в газете «Кузбасс»¹⁹ и материалами комиссии по охране природы при Кемеровском облисполкоме ²⁰.

В связи с указанными недостатками возникла необходимость разработки дополнительных правовых и экономических рычагов, направленных на повышение эффективности всей системы охраны природы в стране. Важную роль в усовершенствовании механизмов природопользования сыграло постановление «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов» № 984 от 1 декабря 1978 г., в котором охрана природы и рациональное использование ресурсов провозглашалось одной из важнейших экономических и социальных задач государства, были указаны недостатки в природоохранной деятельности ряда министерств, крайкомов и обкомов партии, крайисполкомов, облисполкомов, местных партийных и советских органов. Постановлением предусматривалось «усиление государственного контроля за проведением в жизнь мероприятий по охране природы, устранение в кратчайшие сроки имеющихся недостатков в деле рационального использования природных ресурсов и улучшение состояния окружающей среды»²¹. На министерства, ведомства, предприятия и организации возлагалась полная ответственность за охрану природы, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов и своевременное выполнение соответствующих природоохранных мероприятий. Впервые выполнение запланированных мероприятий учитывалось при подведении итогов соцсоревнования.

Согласно постановлению от 1978 г. в регионах были разработаны организационные мероприятия, в которых отразились все аспекты охраны природы. Были определены функции горкомов, райкомов КПСС, местных советов, городских и районных штабов охраны природы, органов народного контроля в сфере охраны окружающей среды. Перед ними стояли следующие задачи: провести инвентаризацию выбросов и стоков; разработать нормы ПДВ (предельно-допустимых выбросов); составить территориальные комплексные схемы охраны природы; усилить гидрометслужбы; ликвидировать недостатки в строительстве очистных сооружений; дать научное обоснование природоохранным мероприятиям; провести паспортизацию малых рек и обеспечить их охрану; разработать мероприятия по рекультивации земель, восстановлению и охране лесов; разработать схемы транспортных потоков, шумовые карты для городов²². Выполнение этого комплекса мероприятий должно было способствовать улучшению качества воздуха, воды, почв и стабилизировать состояние окружающей среды.

О том, насколько последовательно выполнялось постановление от 1978 г. в регионах Западной Сибири, можно судить по материалам природоохранных комиссий и статей, опубликованных в газетах того времени. Например, в 1979 г. в Новосибирской области были построены и сданы в эксплуатацию крупные водоочистные сооружения, на ряде предприятий построены системы оборотного водоснабжения, налажен государственный контроль использования природных ресурсов. В результате сброс неочищенных сточных вод сократился на 120 тыс. куб. м в сутки. Однако не все предприятия выполняли свои обязательства, в связи с чем качество воды в Оби и ее притоках оставалось неудовлетворительным²³. В сельском хозяйстве, на мелких предприятиях вообще не велась работа по строительству и реконструкции очистных сооружений ²⁴.

В области охраны атмосферного воздуха ситуация также оставалась напряженной. Из 6770 источников загрязнения атмосферы 4540 не были оснащены газо-пылеулавливающими установками. Ежесуточно в атмосферу г. Новосибирска выбрасывалось около 585 тонн различных веществ, из которых 460 тонн – зола, пыль, сажа; 90 – сернистый ангидрид; 30 – окись углерода; 20 – окислы азота; и 10 – остальные²⁵. В жилой зоне г. Искитима в приземных слоях атмосферы было обнаружено превышение ПДК по пыли в 50 раз, по цементной пыли - в 30, окиси углерода – в 15, сернистому ангидриду – в 12 раз. При этом на таких предприятиях, как Чернореченский цементный завод, "Теплоприбор" и других систематически не выполнялись планы по строительству очистных установок ²⁶.

Значительная работа по снижению количества вредных сбросов и внедрению оборотного водоснабжения была проведена предприятиями Алтайского края. Однако и здесь, и в других регионах капитальные вложения на природоохранные мероприятия осваивались не полностью.

По данным Западно-Сибирского Управления гидрометеорологии и контроля качества среды, к началу 1980-х гг. в результате введения в строй пыле-газоочистных сооружений на предприятиях снизился уровень загрязнения в городах Новосибирске, Барнауле, Томске. Значительно чище стала вода в реках Обь, Барнаулка, стабилизировался уровень загрязненности почв пестицидами²⁷. Только в г. Новосибирске с 1973 по 1978 гг. было закрыто 113 котельных, расположенных в жилых районах и не имеющих очистных сооружений. Строительство газоочистных установок позволило снизить выбросы вредных веществ в атмосферу на 100 тыс. тонн в сутки²⁸. Аналогичные результаты были достигнуты и в других регионах Сибири.

Таблица 7 – Освоение капитальных вложений на природоохранные
мероприятия в 1981–1988 гг. (млн. руб.)

Мероприятия	1981–1985 гг. (в среднем за год)		1986–1988 гг. (в среднем за год)		1988 г.
	освоено	% лимита	освоено	% лимита	освоено	% лимита
Всего, в т.ч.:	2224	87	2800	89	3122	90
охрана и рациональное использование водных ресурсов	1617	87	1930	87	2091	87
охрана атмосферного воздуха	180	80	284	85	317	82
охрана и рациональное использование земель	235	90	305	103	393	113
охрана недр и рациональное использование минеральных ресурсов	106	91	192	99,5	217	102

 

В целом по стране на охрану атмосферного воздуха в 1981–1988 гг. было потрачено в среднем 82 % предусмотренных на эти цели средств, 87 % средств было использовано на охрану и рациональное использование водных ресурсов. Немного лучше дело обстояло с охраной и использованием земель, недр и минеральных ресурсов. Данные по освоению капвложений за период с 1981 по 1988 гг. представлены в таблице 7 .

Одним из «слабых мест» государственной политики в сфере охраны окружающей среды было то, что вплоть до конца 1980-х гг. в стране отсутствовал единый орган, контролирующий соблюдение природоохранного законодательства и природопользование. Это приводило к серьезным противоречиям в практической реализации природоохранного законодательства. Одним из «слабых мест» государственной политики в сфере охраны окружающей среды было то, что вплоть до конца 1980-х гг. в стране отсутствовал единый орган, контролирующий соблюдение природоохранного законодательства и природопользование. Это приводило к серьезным противоречиям в практической реализации природоохранного законодательства.

В Западной Сибири госнадзор осуществляли специально уполномоченные органы: Западно-Сибирское территориальное управление по гидрометеорологии и контролю природной среды (организация государственной системы наблюдений и контроля за загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных вод, почв), органы Минздрава РСФСР (общий санитарный надзор), Минводхоза РСФСР (госнадзор за использованием и охраной поверхностных вод от загрязнения), Мингео СССР (госнадзор за использованием и охраной подземных вод от загрязнения), Госагропрома РСФСР (госнадзор за использованием и охраной земель от загрязнения), Минлесхоза РСФСР (госнадзор за использованием и охраной лесных запасов), Минрыбхоза СССР (госнадзор за воспроизводством и охраной рыбных запасов, регулирование рыболовства), Главохоты РСФСР (госнадзор за использованием и охраной животного мира, заповедное дело), Госгортехнадзор СССР (госнадзор за использованием и охраной недр), МВД СССР (охрана атмосферного воздуха от загрязнения выбросами автотранспортных средств)²⁹.

Несмотря на относительно большое количество контролирующих организаций, они подчинялись различным министерствам и ведомствам, а их деятельность никем не координировалась. Отсутствие единой системы, разрозненность органов государственного надзора приводили к снижению эффективности управления и контроля загрязнения окружающей среды. В ряде случаев обязанности по государственному надзору за охраной окружающей среды возлагались на министерства и ведомства, осуществлявшие эксплуатацию природных ресурсов – Госагропром, Минводхоз, Минлесхоз, Мингео, Минрыбхоз.

В конце 1970-х гг. появились контролирующие подразделения, которым были переданы некоторые функции санитарно-эпидемиологической службы. Если раньше единственным источником информации о состоянии воздушного и водного бассейнов, о природоохранной деятельности предприятий, была СЭС, то в 1970-х гг. широкие права получила гидрометслужба³⁰.

До 1980 г. сотрудники НИИ Госкомитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды не имели реальных полномочий. Основной функцией оставался сбор материала и предоставление данных в вышестоящие организации. В 1980 г. ситуация изменилась в связи с принятым Советом министров СССР положением о Госкомитете СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды. Гидрометслужба получила новые полномочия, среди которых были посещение предприятий, приостановление или закрытие производств в случае технологических нарушений, которые приводят к загрязнению окружающей среды³¹.

Помимо этого, специалистами Гидрометслужбы была разработана методология контроля за загрязнением атмосферы, которая в последующие годы развивалась в направлении расширения перечня наблюдаемых ингредиентов, метрологической аттестации и стандартизации измерительных методов, контроля качества наблюдений, а также оптимизации сети и режима наблюдений. В 1980 г. на базе действующих наблюдательных подразделений были сформированы центры по изучению и контролю загрязнения природной среды, комплексные и сетевые лаборатории по контролю загрязнения атмосферного воздуха. Развитие расчетных методов оценки загрязнения атмосферы в этот период позволило создать ряд нормативных методик расчета загрязнения атмосферы.

За счет внедрения новых технологий снизилось потребление воды на единицу продукции на предприятиях Миннефтехимпрома, Минуглепрома, Минхимпрома и других ведомств. За пять лет – с 1976 по 1980 годы на 20 % сократился сброс сточных вод в поверхностные водоемы. Общий объем выбросов в атмосферу за этот период снизился на 15 млн. тонн (24 %), степень улавливания вредных веществ возросла до 74 %. В то же время специалисты признавали, что «главной причиной недостатков в природопользовании является преимущественно экстенсивный характер развития экономики, в основном за счет вовлечения в хозяйственный оборот все новых объемов ресурсов при относительно низкой степени их использования»³².

Вышеперечисленные достижения выглядели незначительно на фоне накопившихся проблем. По-прежнему промышленные предприятия, колхозы и совхозы не выполняли запланированные природоохранные мероприятия в полной мере, что приводило к ухудшению экологической обстановки в городах и сельских районах. Для усовершенствования существующих механизмов природопользования специалисты предложили использовать эколого-экономические системы, которые за счет интеграции экономики и природы позволили бы решать экологические проблемы более эффективно.

В целях повышения эффективности деятельности природопользователей по охране окружающей среды предпринимались меры, направленные на усиление координационной роли местных советов народных депутатов. Согласно законодательству РСФСР, советы были обязаны обеспечивать контроль за соблюдением учреждениями, предприятиями, организациями и гражданами действующих законов по охране природы и за выполнением мероприятий по сохранению и восстановлению природных ресурсов. При местных советах создавались общественные университеты и институты по охране природы, факультеты повышения квалификации с привлечением специалистов государственных природоохранных органов и служб, вузов, предприятий. Совместными усилиями разрабатывались программы и методические рекомендации³³. Кроме того, советы координировали строительство общегородских очистных сооружений, канализации, занимались вопросами благоустройства и озеленения населенных пунктов.

Вопросы охраны окружающей среды советы рассматривали на сессиях, заседаниях постоянных комиссий, исполкомов, отделов и управлений. Специальные комиссии по охране внешней среды планировали природоохранные мероприятия и осуществляли проверки, рассматривали их результаты на заседаниях, направляли соответствующие решения в партийные и хозяйственные органы. Значительный вклад вносили исполкомы местных советов, которые также занимались природоохранными проблемами. Они рассматривали выполнение предприятиями и строительными организациями мероприятий по снижению вредных выбросов в атмосферу и водоемы, разрабатывали меры по усилению контроля за уровнем загрязнения внешней среды.

Однако преобладание административных методов в управлении окружающей средой не позволяло советам в полной мере проявить самостоятельность и инициативу. Недостаточное использование правовых механизмов воздействия на нарушителей законодательства, слабый контроль выполнения решений и недостаточная конкретность самих решений снижали эффективность их работы.

Важной отличительной чертой рассматриваемого периода стало целенаправленное изучение экономических аспектов проблемы охраны окружающей среды и рационального природопользования и вопросов эффективного управления в сфере окружающей среды. В результате с конца 1970 – начала 1980-х гг. в арсенале экономических методов природопользования и охраны окружающей среды стали появляться штрафы, компенсационные платежи, персональная материальная ответственность за нарушение природоохранного законодательства и невыполнение планов природоохранных мероприятий.

Положительную роль сыграло расширение прав местных советов народных депутатов в решении ряда социальных, экономических, экологических задач. В середине 1980-х годов, с началом перестройки, местные советы получили право создавать специальные экологические службы, которые должны были проводить экспертизу строящихся и реконструируемых объектов, вести систематический учет выбросов и следить за выполнением природоохранных мероприятий. Это позволило начать разработку и внедрение новых, более действенных механизмов в управлении окружающей средой и природопользованием на местном уровне. Например, в 1989 г. горсовет г. Новокузнецка подготовил проект постановления о взимании с предприятий платы за загрязнение воздуха. Эта мера должна была стимулировать внедрение безотходной технологии на предприятиях города. К сожалению, размеры платы рассчитывались без учета количественных и качественных характеристик выбрасываемых веществ, что снижало эффективность нововведения ³⁴.

В других регионах Западной Сибири и в целом по стране к концу 1980-х годов принятие ряда постановлений, разработка законодательства, проведение природоохранных мероприятий позволили достичь некоторых результатов.

В рамках эколого-экономической системы был разработан программно-целевой подход, в соответствии с которым стало возможным создавать специальные долгосрочные программы управления общественным развитием и окружающей средой на разных уровнях – от регионального до планетарного³⁵. Главной задачей при проведении эколого-экономических исследований должна была стать «оценка изменений состояний экосистем вследствие антропогенных воздействий и оптимизация хозяйственной политики»³⁶.

Программы, разработанные для каждого региона, должны были включать социально-экономические, экологические, технологические, информационные, ресурсные, территориальные, отраслевые, правовые и культурно-воспитательные элементы ³⁷. Создание подобных программ было направлено на предотвращение экологического кризиса, повышение эффективности природоохранной деятельности и улучшение показателей качества окружающей среды в регионах. Такие программы были разработаны для регионов, где экологическая ситуация характеризовалась как критическая.

Другой вариант комплексного подхода в природопользовании и охране окружающей среды – создание целевых комплексных программ (ЦКП). Целевая программа представляет собой «взаимоувязанный по ресурсам, времени и пространству комплекс экономических, социальных, производственно-технических, организационных и научно-исследовательских мероприятий, направленных на достижение одной, четко очерченной, цели общественного развития» ³⁸. Основной целью программы было обеспечение максимально быстрого снижения вредного воздействия на окружающую среду³⁹.

Разработка долгосрочных государственных ЦКП в СССР осуществлялась в соответствии с постановлением Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов» и была рассчитана на срок до 2005 года. Отраслевые программы разрабатывались Минчерметом и Минцветметом совместно с научно-исследовательскими организациями, предприятиями, проектными институтами.

Сочетание отраслевых и территориальных интересов обеспечивалось в региональных ЦКП, которые предусматривали проведение мероприятий как природоохранного, так и социально-экономического характера ⁴⁰. Например, ЦКП «Экология» в Алтайском крае включала следующие разделы: почвенно-земельные ресурсы и сельское хозяйство; гидроклиматические ресурсы и водные объекты; лесные ресурсы и лесное хозяйство; атмосферные и биологические ресурсы; минерально-сырьевые ресурсы; горное дело и геология; здравоохранение и рекреация; особо охраняемые природные территории; политические, правовые, социально-экономические вопросы природопользования; образование, воспитание, кадры; совершенствование управления и создание блока «Природопользование» в составе автоматизированной системы управления «Алтай».

По инициативе бюро обкома КПСС в 1985 г. была создана и вступила в строй первая очередь автоматизированной системы контроля загрязнения воздуха (АСКЗВ). Это был первый подобный опыт в СССР, несмотря на то, что за рубежом подобные системы контроля давно получили широкое распространение. Однако, по мнению заведующего лабораторией защиты окружающей среды НИИХП Ю.В. Козлова, «руководители предприятий восприняли это нововведение скорее как обузу, нежели как помощника»⁴¹.

В итоге, несмотря на общий рост производства в 1972 — 1990 годах, экологическая ситуация в регионе и стране стабилизировалась, снизилось количество промышленных выбросов и стоков. Достигнутые результаты позволили сделать вывод о том, что к концу 1990-х годов экологические проблемы в основном будут решены. Но коренного улучшения в состоянии окружающей среды не произошло. Наоборот, все чаще появлялась информация о негативном воздействии производства на экологию региона и страны в целом. Меры, которые принимались ранее, не приносили положительных результатов. Это свидетельствовало о том, что политика государства в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования предшествующие десятилетия была недостаточно эффективной.

С целью повышения экологической сознательности на предприятиях проводилась работа по ознакомлению рабочих и инженеров с экологическим законодательством. Однако уже в это время было понятно, что требуется экологизация сознания всего общества, а это, как известно, процесс длительный и дорогостоящий.

В предшествующие десятилетия при социально-экономическом планировании не учитывались такие факторы, как неравномерное распределение населения, энергетических и других ресурсов, эколого-экономического потенциала территорий. К примеру, более 80 % населения СССР проживало в Европейской части страны, на которую приходилось всего 10 % запасов энергоресурсов, а в восточных районах, где удельный вес населения не превышал 20 %, запасы природных ресурсов составляли более 80 %. Недостаточно учитывался при планировании и такой фактор, как уровень социально-экономического развития каждого региона. Объем произведенной продукции и удельные затраты на ее производство – вот критерии, по которым оценивалась эффективность того или иного предприятия. При этом практически не учитывалось влияние антропогенной деятельности на окружающую среду и население.

Анализ ситуации, сложившейся в Западной Сибири за несколько десятилетий, позволяет говорить о том, что она превратилась в экологическую колонию. Это подтверждается следующими фактами. Во-первых, уникальные природные ресурсы Западной Сибири, несмотря на их потенциально высокую ценность, природопользователями эксплуатировались бесплатно. Во-вторых, сами территории не имели полномочий по владению и распоряжению природными ресурсами, а использование дешевого сырья и рабочей силы, вывоз природных ресурсов в необработанном виде поставили ряд регионов в экономически зависимое положение. В-третьих, природе и населению Западной Сибири был нанесен колоссальный ущерб, который превышал полученную прибыль, однако система компенсационных платежей не применялась. В результате многолетней эксплуатации природных ресурсов, сопровождавшейся значительными выбросами, сбросами вредных веществ, накоплением отходов, в регионе сложилась катастрофическая экологическая ситуация, которая усугублялась социально-экономической нестабильностью.

Характерным примером несовершенства системы планирования и реализации природоохранных мероприятий и государственного регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды является ситуация, которая в течение многих лет сохранялась в Кемеровской области.

В начале 1970-х годов состояние атмосферы, почвы и воды в Кузбассе было признано неудовлетворительным, оздоровление окружающей среды должно было стать первоочередной задачей. В отдельных городах и районах, а также области в целом началась разработка специальных программ по очистке рек, воздушного бассейна, рекультивации почв и восстановлению лесов, принимались меры, направленные на реконструкцию и закрытие морально и физически устаревших производств.

Наиболее актуальной проблемой для Кемеровской области, также как и в предшествующий период, оставалось загрязнение атмосферного воздуха и водных источников, вызванное деятельностью промышленных предприятий. Объем вредных веществ, выбрасываемых в атмосферу в этот период, колебался от 900 тыс. тонн до 1,5 млн. тонн в год⁴². Основными загрязнителями атмосферы были предприятия металлургической (36 %) и топливно-энергетической промышленности (58 %). К примеру, в Новокузнецке более 40 % выбросов в атмосферу давали металлургические предприятия, а в Кемерово – энергетика⁴³. Значительное количество выбросов приходилось на жилищно-коммунальное хозяйство и автотранспорт. Из более чем 200 вредных веществ, поступавших в атмосферу, около половины были особо опасны для окружающей среды и человека. Из них на долю окиси углерода приходилось более 51 %, сернистого ангидрида - 15 %, окислов азота - 8 %, углеводорода - 3,5 % ⁴⁴.

Основным средством борьбы с загрязнением воздуха было строительство пылегазоулавливающих установок и очистных сооружений, закрытие и реконструкция устаревших производств. Только за 1970–1975 годы на строительство очистных установок и создание санитарно-защитных зон было затрачено 151,8 млн. руб., построено и введено в эксплуатацию 154 водоохранных сооружения мощностью 2634 тыс. куб. м в сутки, 520 пылегазоулавливающих установок⁴⁵. Среди наиболее крупных объектов, которые были построены в этот период, можно назвать очистные сооружения в Кемерово, Новокузнецке, Междуреченске, Осинниках, Киселевске, Мариинске и других населенных пунктах области⁴⁶.

Качество воды, также как и атмосферного воздуха, ухудшалось постепенно. В течение 30 лет из 900 рек и речек в Кузбассе было уничтожено около 200. Особенно остро встала проблема питьевой воды в городах, где объемы промышленных стоков превысили все разумные пределы, вследствие чего водоемы потеряли способность самоочищаться. Большая часть жителей области получала воду из Томи, которая стала основным приемником сточных вод Кузбасского агропромышленного комплекса. Вода в р. Томи постоянно загрязнялась такими вредными веществами, как фенолы, хлорорганические соединения, нефтепродукты, тяжелые металлы, взвешенные частицы и т.п.⁴⁷ Основные причины загрязнения Томи и десятков других рек – недостаточное количество очистных сооружений, их неудовлетворительное техническое состояние, безответственность руководителей предприятий.

Несмотря на меры, принятые ранее согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 9 сентября 1963 г. и 11 июня 1968 г., уровень загрязнения р. Томи – основного источника водопотребления в Кузбассе, в начале 1970-х гг. оставался высоким, а в атмосферу попадали сотни вредных веществ ⁴⁸. Основными загрязнителями окружающей среды были предприятия угольной, металлургической, химической, машиностроительной отраслей (см. Приложение 1).

Для прекращения загрязнения водоемов и атмосферы в области, Кемеровский облисполком разработал и направил в Госплан РСФСР проект постановления Совета Министров СССР «О мерах по предотвращению загрязнения бассейна р. Томи неочищенными сточными водами и воздушного бассейна городов Кемерово и Новокузнецка промышленными выбросами», в соответствии с которым предприятия, общественность, контролирующие органы должны были усилить природоохранную деятельность⁴⁹. В 1973 г. это постановление было принято⁵⁰.

Данное постановление поставило Кузбасс в выгодное положение, т.к. на природоохранные мероприятия могло быть потрачено практически неограниченное количество ресурсов⁵¹. В нем намечалась обширная программа улучшения санитарно-гигиенического состояния ряда городов области, были разработаны конкретные мероприятия по следующим направлениям⁵²:

1. Предварительная очистка и обезвреживание всех коммунально-бытовых вод, сбрасываемых в Томь. В связи с тем, что старые очистные сооружения не справлялись с объемом поступающих вод, в городах Кемерово, Новокузнецке, Белово необходимо было построить новые станции биологической очистки.

2. Перевод промышленных предприятий на оборотное водоснабжение. Для этого на КМК, ЗСМК, Гурьевском металлургическом заводе, коксохимическом заводе планировалось построить системы оборотного водоснабжения и очистные установки (всего – 126).

3. Предотвращение загрязнения воздушного бассейна городов. На Кузнецкой и Западно-Сибирской ТЭЦ должны были быть построены новейшие электрофильтры и золоуловители, на КМК – установка для бездымной загрузки коксовых батарей. Новые технологии и агрегаты планировалось внедрить на ряде промышленных предприятий.

4. Озеленение территорий вокруг предприятий, создание «зон здоровья».

После выхода постановления работа предприятий, организаций, общественности активизировалась⁵³. Вопрос о выполнении постановления от 1973 г. впервые обсуждался на областном собрании партийно-хозяйственного актива в 1974 г. В докладе первого заместителя председателя облисполкома П.М. Белоуса отмечались следующие недостатки в природоохранной работе предприятий: работы по строительству очистных сооружений ведутся медленно, их качество оставляло желать лучшего, а средства, выделенные на природоохранное строительство из года в год не осваиваются полностью⁵⁴. Например, план первого полугодия 1974 г. по строительству очистных в основных подрядных организациях был выполнен в среднем на 28,5 %⁵⁵:

Главкузбасстрой	- 52,2 %
Кузбассшахтострой	- 27,2 %
Кемеровосельстрой	- 5,6 %
Кузбассэнергострой	- 29 %

Кроме того, на предприятиях была слабо организована работа по укреплению технологической дисциплины, не выработаны действенные системы контроля за состоянием загрязненных стоков и газовых выбросов.

В связи с указанными недостатками, в 1975 г. бюро обкома КПСС было принято решение о необходимости усиления контроля за выполнением мероприятий. Облисполком, облсовпроф, городские и районные комитеты КПСС, горисполкомы и райисполкомы, обком ВЛКСМ, областной комитет народного контроля должны систематически рассматривать вопросы строительства очистных и освоения выделенных на эти цели средств. Вот как охарактеризовал сложившуюся ситуацию секретарь Кемеровского обкома КПСС Ф.В. Попов: «Охрана природы, особенно защита воздушного бассейна, требует активного вмешательства, творческого подхода. Многие вопросы ликвидации загрязнения воздуха пока не решены научно и технически, надо работать над этими проблемами. У нас созданы инспекции, имеются НИИ, которые занимаются отдельными темами, но в комплексе вопросы не рассматривались»⁵⁶. Однако и в последующие годы ситуация практически не менялась. По данным областного и городского комитетов народного контроля, по-прежнему не выполнялись планы строительства очистных сооружений и санитарно-защитных зон, не осваивались полностью выделенные средства. В г.Новокузнецке план освоения средств на строительство очистных в первом полугодии 1977 г. был выполнен в среднем на 37,6 %⁵⁷

КМК	- 41,3 %
ЗСМЗ	- 26,3 %
Южкузбассуголь	- 38,3 %
Алюминиевый завод	- 17,5 %
КЗФ	- 38 %

В итоге выбросы промышленных предприятий значительно превышали возможности улавливания действовавших пылегазоулавливающих установок, общегородские очистные сооружения не справлялись с нагрузкой. Все это приводило к дальнейшему ухудшению состояния атмосферы и воды в области. По выражению М. Лобановой, журналиста газеты «Кузбасс», «труднее всего не построить сооружения, а преодолеть инерцию привычного отношения к природе. Эта инерция – вполне осязаемая сила. Она незримо участвует в решениях руководителя и действиях рабочего» ⁵⁸.

В 1978 г. на собрании областного актива работников промышленности, строительства, сельского хозяйства и транспорта с докладом «О ходе выполнения постановления 1973 г.» выступил первый заместитель председателя исполкома областного Совета В.С. Урайский⁵⁹. Им были подведены итоги четырех лет работы: на предприятиях области построено 12 систем оборотного водоснабжения, ликвидированы выбросы 134 котельных, освоено 150 млн. руб. выделенных средств, из них в 1975 г. – 18,4 млн. руб., в 1977 г. – 24, 6 млн. руб. и в 1978 г. – 38,2 млн. руб.⁶⁰ В то же время из 190 запланированных мероприятий было выполнено 83, т.е. 43,7 %. В угольной промышленности из 61 объекта введено в строй 19, в металлургической из 32 – 11, в химической из 15 – 6 объектов. «Несмотря на то, что в прошедшие годы продолжался рост объемов производства и количества промышленных и хозяйственно-бытовых выбросов, в Кузбассе стабилизировалось общее состояние воздушного и водного бассейнов, а по отдельным ингредиентам имеется и снижение», – подвел итог выступления В.С. Урайский ⁶¹.

Постановлением областного актива исполкомам городских и районных Советов, руководителям промышленных предприятий совместно с НИИ было поручено разработать комплексную программу охраны природы по каждому предприятию и городу в целом. Предприятиям необходимо было построить очистные сооружения до 1981 г. Контролирующим организациям и инспекциям предписывалось усилить контроль за выполнением природоохранных мероприятий на строящихся и действующих объектах. При нарушениях, связанных с решением вопросов охраны окружающей среды, инспектора могли приостанавливать работу предприятий и запрещать ввод в эксплуатацию новых производств⁶².

Аналогичная программа была разработана для предприятий г. Кемерово⁶³. Кроме того, Кемеровский обком КПСС и облисполком разработали целевую программу по охране воды и воздуха, в соответствии с которой в 1970-х годах в области была создана инспекция по контролю пылегазоулавливающих установок, усилили внимание к проблемам охраны природы СЭС, гидрометеорологическая служба, проектные институты и медицинские исследовательские центры⁶⁴. В результате проведенных мероприятий за 1975–1980 годы общий объем выбросов снизился на 24 %. Снижение выбросов было незначительным, но оно происходило на фоне роста объемов производства, следовательно, можно говорить о достижении некоторых положительных результатов⁶⁵.

В 1981–1985 годах было построено еще 147 и реконструировано 183 пылегазоулавливающих установки. В Кемерово, Новокузнецке и Прокопьевске была создана сеть стационарных пунктов наблюдения и разработаны нормы ПДВ для предприятий. Однако многие предприятия не соблюдали указанные нормы, предпочитая заплатить незначительный штраф за выбросы (1,5–2 руб. за тонну), чем строить дорогостоящие очистные сооружения и терпеть убытки. В результате к концу 1980-х годов более половины предприятий области не имели пылегазоулавливающих установок, каждая пятая из существовавших установок не работала, более 60 % не давали желаемого результата. Как следствие – состояние атмосферы стало критическим, в 1989–1990 гг. в городах Кузбасса ПДК ряда вредных веществ превышали норму в несколько раз. В том числе в Кемерово концентрация диметиламина превысила норму в 84 раза, аммиака – в 27 раз, в Новокузнецке выбросы фенола превысили ПДК в 39 раз, бензапирена – в 35 раз, аммиака – в 20 раз, в Прокопьевске зафиксировано 24 ПДК бензапирена⁶⁶.

Продолжавшийся рост объемов производства способствовал не только увеличению выбросов вредных веществ в окружающую среду, но и росту количества промышленных отходов. Ежегодно в области складировалось до 300 млн. тонн отходов шахт и разрезов, примерно 7 млн. тонн шлаков металлургического производства и золы электростанций, 2 млн. тонн особо токсичных отходов химического производства⁶⁷. В связи с этим предприятия вынуждены были заниматься вопросами утилизации, переработки и захоронения отходов. К примеру, Абашевская обогатительная фабрика освоила выпуск кирпича из отходов производства, на Томусинской ГРЭС был открыт цех по переработке шлака в песок и т.д. В 1982 г. было принято решение о строительстве завода по переработке отходов, который мог бы решить большую часть этих проблем. Однако многие из запланированных мероприятий по-прежнему не выполнялись, выделенные на природоохранные цели средства осваивались далеко не полностью. Факты, свидетельствующие о нарушении сроков строительства очистных сооружений, газопылеулавливающих установок, организации санитарно-защитных зон, содержатся в материалах Комиссии по охране природы при горисполкоме г. Новокузнецка.

Город Новокузнецк относился к наиболее значимым промышленным центрам страны и Кузбасса, он имел четко выраженную специализацию - металлургическое производство и добыча угля. Более 60 % производимой промышленной продукции обеспечивали Кузнецкий металлургический комбинат, Западно-Сибирский металлургический комбинат, Кузнецкий ферросплавный завод, Новокузнецкий алюминиевый завод. Совокупно эти предприятия выбрасывали более 80 % загрязняющих веществ. В городе также действовали шахты, обогатительные фабрики, Кузнецкая и Западно-Сибирская ТЭЦ, цементный завод, предприятия строительной индустрии и машиностроения, а также ряд крупных и мелких котельных.

Конгломерат промышленных предприятий и состояние их технологического и очистного оборудования создавал и создает сложную экологическую ситуацию в городе. Экологическая обстановка усугубляется неблагоприятными климатическими условиями, атмосфера над городом обладает слабой способностью к самоочищению, наблюдаются частые температурные инверсии, слабые ветры, туманы. Высокий уровень промышленного загрязнения в городе является одной из основных причин роста заболеваемости и смертности взрослых и детей. По данным медицинской статистики, уровень заболеваемости по некоторым группам болезней в 1980-е годы значительно превышал общесоюзные показатели. По сравнению с 1950-ми годами онкологическая заболеваемость выросла в 470 раз⁶⁸.

Загрязнение атмосферы и воды в городе многократно превышало нормы, 37 % очистных сооружений не работали или работали плохо. В том числе, на Запсибе из 409 пылегазоулавливающих установок бездействовали 166, на КМК из 141 – 40, на КЦЗ из 57 – 24⁶⁹. В создавшихся условиях необходимо было сосредоточить усилия всех ведомств для комплексного решения вопросов охраны водного и воздушного бассейнов. С этой целью был принят комплексный план мероприятий по защите внешней среды г. Новокузнецка на 1978–1980 гг., в разработке которого принимали участие различные проектные институты («Сибгипромез», «Гипросталь», «Гипроруда», «Гипрококс», «Кузбассгипрошахт», «Гипросантехпром» и другие), предприятия, организации. Сбором материала о состоянии воздуха занимался Западно-Сибирский гидрометеоинститут, о состоянии воды – ВНИИводгео, о состоянии почв - Институт почвоведения и агрохимии СО АН СССР. В институте «Сибгипромез» впервые был создан отдел охраны природы, который занимался сбором данных по всем средам и выявлял источники загрязнения⁷⁰.

Основной целью данного плана являлась «координация и организация системных работ предприятий, строительных, монтажных, проектных и научно-исследовательских организаций»⁷¹. Комплексным планом предусматривалось решение следующих задач:

1. Прекращение эксплуатации и вывод за пределы жилых зон производств и агрегатов, очистка выбросов которых признана невозможной или нецелесообразной.

2. Совершенствование технологических процессов.

3. Осуществление программы строительства очистных сооружений.

4. Разработка научно-исследовательских и проектно-конструкторских тем по различным аспектам проблемы охраны окружающей среды.

5. Обеспечение всестороннего оперативного контроля.

Важным условием выполнения плана стало обеспечение всестороннего оперативного контроля за выполнением всех мероприятий. Программа была согласована с бюро Новокузнецкого горкома КПСС и исполкомом городского Совета, городской и областной СЭС, Обь-Иртышской бассейновой инспекцией.

Специалисты-экологи, администрация города и его жители возлагали большие надежды на эту программу. Однако проверка, проведенная органами народного контроля, депутатами, государственными инспекторами в 1979 г., показала, что большая часть мероприятий не выполнена, достичь запланированного улучшения воздуха не удалось.

Систематически не выполнялись запланированные мероприятия на Новокузнецком алюминиевом заводе (НКАЗ), Кузнецком заводе ферросплавов (КЗФ), Кузнецком цемзаводе (КЦЗ), Новокузнецком химико-фармацевтическом заводе, Абагурской аглофабрике, ПО «Южкузбассуголь» и других (таблица 8⁷²). Эти предприятия не справились с объемами работ, предусмотренных «Комплексным планом природоохранных мероприятий на 1978–1980 гг.»⁷³.

Таблица 8 – График освоения капитальных вложений на строительство очистных сооружений на предприятиях г. Новокузнецка, 1978–1980 гг. (млн. руб.)

Предприятие	План	Факт	%
КЗФ	4,6	2,7	58,8
НКАЗ	3,9	2,4	60,3
КЦЗ	1,083	1,054	97,3*
*– данные за 1979–1980 гг.

 

Среди причин невыполнения природоохранных мероприятий, как правило, указывались следующие: отсутствие финансирования, отсутствие специального оборудования, несвоевременная разработка проектной документации. В качестве основной причины была названа безответственность руководителей предприятий⁷⁴.

Материалы комиссии по охране природы в г. Новокузнецке свидетельствуют о том, что планы по строительству очистных и газопылеулавливающих установок на предприятиях города из года в год не выполнялись, вследствие чего концентрации вредных веществ в атмосфере и воде значительно превышали предельно допустимые нормы⁷⁵. Например, на одном из крупнейших предприятий г. Новокузнецка – ферросплавном заводе – удалось снизить выбросы загрязняющих веществ в атмосферу в два раза, однако их количество по-прежнему оставалось высоким, об этом свидетельствует таблица 9⁷⁶.

Таблица 9 – Динамика выбросов вредных веществ в атмосферу
на Кузнецком заводе ферросплавов, 1971–1980 гг.

Годы	т/сутки	т/год
1971	115	41975
1972	91,6	33434
1975	83,1	30331,5
1977	80,9	29528,5
1978	57,1	20841,5
1980	55,6	20294

В 1980-х годах тяжелая ситуация сложилась в п. Елань, который находится в непосредственной близости от Абагурской аглофабрики и подвергался влиянию со стороны котельных и Кузнецкой ТЭЦ. Неудовлетворительное размещение Абагурской аглофабрики, характер технологического процесса, связанный с массовым выделением вредных веществ в атмосферу, привели к тому, что это предприятие стало одним из основных источников загрязнения атмосферы и почвы г. Новокузнецка и поселка Елань. По постановлению Совета Министров СССР на предприятии предусматривалось строительство ряда очистных сооружений, которые позволили бы значительно снизить выбросы и достичь уровня ПДК. Однако недостаточное финансирование и отсутствие проектной документации не позволили выполнить запланированное. Кроме того, на самом предприятии, несмотря на наличие санитарно-технической службы, неудовлетворительно эксплуатировались газопылеулавливающие установки, нередко нарушение «Правил эксплуатации газоочистных сооружений» приводило к тому, что в атмосферу дополнительно выбрасывались десятки тонн пыли, сернистого ангидрида и других веществ, что подтверждает таблица10⁷⁷.

Таблица 10 – Выбросы вредных веществ на Абагурской аглофабрике, 1979–1981 гг. (т/сут.)

	Пыль, зола	Оксид углерода	Диоксид серы	Оксид азота	Всего
1979	127,05	536,5	107,41	4,87	775,83
1980	124,59	536,5	95,15	4,87	761,08
1981	121,86	536,5	86,04	4,87	749,37

 

Неоднократно проводились исследования почв и атмосферы в районе пос. Елань, создавались комиссии, изучавшие влияние промышленных отвалов на жителей села и возможные способы решения этой проблемы. В ходе очередного обследования почвы в этом районе было выявлено превышение предельно допустимых концентраций по целому ряду опасных веществ: кобальта, свинца, цинка, молибдена, хрома, ванадия, марганца, стронция и др.⁷⁸ Исследования показали, что основными источниками загрязнения являются близлежащие котельные и Кузнецкая ТЭЦ⁷⁹.

Значительный вклад в загрязнение атмосферы города вносил Кузнецкий металлургический комбинат.

Таблица 11 – График освоения капитальных вложений на
строительство очистных сооружений на Кузнецком металлургическом комбинате, 1973–1984 гг. (млн. руб.)

Годы	Всего			В т.ч. по постановлению 1972 г.*
	план	факт	% выполнения	план	факт	% выполнения
1973	4,15	3,64	87,7	3,99	3,57	89,5
1974	5,73	4,80	83,7	5,45	3,56	65,3
1975	8,05	6,40	79,5	6,31	5,87	93,0
1976	6,75	7,53	111,5	6,01	5,36	89,1
1977	7,83	5,83	74,4	6,35	4,31	67,8
1978	7,60	5,49	72,2	6,51	4,42	67,9
1979	6,51	4,80	73,7	5,38	3,14	58,3
1980	9,51	6,86	72,1	3,68	1,71	46,4
1981	2,03	1,93	95,0	1,48	1,68	113,5
1982	5,02	2,85	56,7	4,72	2,79	59,1
1983	5,15	3,88	75,3	4,07	2,90	71,2
1984	7,25	2,93	40,4	6,38	2,38	37,3
За 12 лет	75,58	56,94	75,3	60,33	41,69	69,0

В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР «О мерах по предотвращению загрязнения р. Томи неочищенными сточными водами и воздушного бассейна городов Кемерово и Новокузнецка промышленными выбросами», на комбинате были выведены из эксплуатации наиболее загрязняющие окружающую среду агрегаты: закрыто огнеупорное производство, четыре коксовые батареи из восьми, одна большегрузная мартеновская печь, одна печь в литейном цехе, ТЭЦ КМК переведена на природный газ⁸⁰. При этом из года в год на КМК не выполнялись планы по строительству очистных сооружений. Данные о выполнении плана по строительству природоохранных объектов представлены в таблице 11⁸¹.

Наряду с такими предприятиями, как КМК и Абагурская аглофабрика, в число основных загрязнителей городской атмосферы входили котельные, которые не отвечали природоохранным и санитарным требованиям.

Валовый выброс веществ от котельных в 1980 г. составил 30,4 тонн в сутки, в т.ч. пыли 10, сернистого ангидрида – 1,9, окиси углерода – 16,4, окислов азота – 2. В котельных сложились неблагоприятные условия труда – запыленность, загрязненность сажей, нарушался температурный режим. Основная причина создавшегося неблагополучия заключалась в том, что руководители этих предприятий недостаточно внимания уделяли проведению природоохранных мероприятий. Несмотря на небольшой процент валовых выбросов от котельных (2,3 %), они оказывали основное негативное влияние на атмосферу города. Это было вызвано размещением котельных непосредственно в жилых районах города, отсутствием в мелких котельных золоулавливающих устройств, низкой эффективностью очистки отходящих газов в котельных средней мощности.

По сравнению с другими предприятиями г. Новокузнецка несколько лучше складывалась ситуация на крупнейшем в Сибири Западно-Сибирском металлургическом комбинате. За Х пятилетку здесь было освоено 25,6 млн. руб. на объектах защиты водного и воздушного бассейнов. Всего на ЗСМК эксплуатировалось 460 газопылеулавливающих установок, которые обеспечивали 98 % очистку выбросов пыли. Общее количество улавливаемых и обезвреженных веществ по комбинату составляло в начале 1980-х гг. 78,7 % (в среднем по объединению «Союзметаллургпром» этот показатель составил 58%). Оснащенность источников выбросов на предприятии составляла в среднем 96,3 % (таблица 12⁸²).

Таблица 12 – Уровень оснащенности источников выбросов
в атмосферу газоочистными установкам на ЗСМК, 1980–1984 гг.

Годы	Всего источников выбросов	Источники, требующие оснащения ГОУ	Источники, оснащенные ГОУ	% оснащения ГОУ
1980	443	18	425	95,9
1981	471	18	453	96,1
1982	471	18	453	96,1
1983	478	18	460	96,2
1984	478	18	460	96,2

В течение ряда лет на комбинате проводилась работа по созданию и внедрению более совершенной технологии, современного оборудования, эффективных методов очистки и утилизации отходов производства с участием проектных и научно-исследовательских институтов.

Высокий уровень загрязнения атмосферы города, устаревшее оборудование и экстенсивное развитие металлургии привели к необходимости принятия в конце 1980-х годов решения о реконструкции металлургических предприятий – КМК и ЗСМК. После реконструкции на КМК планировалось снизить выбросы и достичь норм ПДВ (предельно-допустимые выбросы) по сернистому ангидриду, окиси углерода и пыли к 1996 г., окислам азота – к 1998 г., сократить выбросы пыли на Абагурской аглофабрике в 6 – 7 раз, сернистого ангидрида – в 3 раза⁸³.

Несмотря на то, что этот вопрос решался в Министерстве черной металлургии, его активно обсуждало население города, в том числе на страницах газеты «Кузнецкий рабочий»⁸⁴. Основные дискуссии развернулись между металлургами и общественностью, которая скептически отнеслась к проекту, разработанному Сибгипромезом. Ученые, журналисты, рядовые граждане высказывали сомнения по поводу реальных перемен к лучшему: практика прежних лет показала, что интересы производства в промышленно развитом регионе являются приоритетными. В конце 1980-х годов эта проблема не была решена окончательно - изменение экономической ситуации, падение уровня производства и другие трудности приостановили реализацию проекта реконструкции.

Подобная ситуация сохранялась в Кузбассе на протяжении ряда лет. Так, ХI пятилетний план по охране окружающей среды был выполнен наполовину, в 1984 г. было израсходовано 68 % средств, в 1986 г. – 73 %, в 1987 г. – 82 %. В итоге в ХI–ХII пятилетках снижение выбросов оказалось вполовину меньшим, чем планировалось. Часто такая практика объяснялась несовпадением интересов министерств с потребностями региона. В любом случае, одной из главных причин плохого качества окружающей среды специалисты считали противоречие между экономикой и экологией, поэтому в 1980-е годы началась разработка экономических механизмов природопользования⁸⁵. Впервые в Кузбассе были использованы такие механизмы, как кредитование природоохранных объектов, формирование региональных природоохранных фондов, различные налоговые льготы, квоты на выбросы и т.д.

Рост масштабов производства и экстенсивное развитие хозяйства в предшествующий период привели к накоплению экологических проблем в ряде многоотраслевых регионов и как следствие, к ухудшению качества окружающей природной среды в целом по стране⁸⁶. По данным А.В. Лосева и Г.Г. Провадкина, в 1988 г. на 1 человека приходилось 343 кг вредных веществ, в том числе 52,3 кг серы, сжигалось в факелах и выпускалось в воздух попутно 600 куб. м нефтяного газа⁸⁷. Загрязнение атмосферы, водных источников, почвы оказывало негативное влияние на состояние здоровья населения.

В 1988–1989 гг. в прессе стали появляться публикации о состоянии здоровья населения, связанном с качественными изменениями в окружающей среде. Специалисты СЭС уделяли пристальное внимание проблеме причинно-следственных связей в системе «здоровье - окружающая среда». Особую озабоченность вызывало здоровье населения, проживающего в промышленных регионах. Например, заболеваемость жителей г. Новокузнецка превышала общесоюзные показатели по болезням глаз – на 72 %, по болезням органов дыхания у детей – на 30%, по злокачественным образованиям – на 34 %. Смертность детей в Новокузнецке была в 2 раза выше, чем в Прибалтике и на 26 % превосходила общесоюзный показатель⁸⁸. Однако при составлении планов природоохранных мероприятий показатели здоровья населения и факторы, влиявщие на рост заболеваемости, не учитывались⁸⁹.

Основными загрязнителями окружающей среды по-прежнему оставались промышленные предприятия, транспорт и ЖКХ. На предприятиях работа по охране окружающей среды была организована слабо, по остаточному принципу осваивались средства, предназначенные на природоохранные цели, в основном запланированные мероприятия оставались на бумаге. Одной из причин такого положения было отсутствие экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в экономии ресурсов и развитии природоохранной деятельности. Кроме того, с природопользователей не взималась плата за пользование природными ресурсами, за выбросы вредных веществ и превышение ПДК (предельно-допустимые концентрации)⁹⁰.

Несмотря на явные нарушения природоохранного законодательства, руководители предприятий не несли практически никакой ответственности, в лучшем случае им грозило лишение премии или выговор⁹¹. Несовершенство законодательства и экономических механизмов, отсутствие эффективных методов управления в сфере охраны окружающей среды способствовали тому, что несмотря на рост затрат и увеличение объемов капитальных вложений на природоохранные мероприятия, в конце 1980-х гг. объемы сбрасываемых сточных вод почти не сокращались, а количество выбросов в атмосферу продолжало увеличиваться. Это подтверждает таблица 13⁹².

Таблица 13 – Сравнительные эколого-экономические показатели
по РФ, 1986–1989 гг.

Показатели	Годы
	1986	1988	1989
Затраты на охрану природы на душу населения (руб.) капитальные общие	11,4 –	12,3 46,1	13,0 50,9
Стоимость основных производственных фондов по охране природы (руб.) на душу населения на 1 кв. км	– –	169,0 1454,2	180,6 1565,3
Сброс загрязненных сточных вод на душу населения (куб. м)	81,6	159,2	190,5
Выбросы вредных веществ в атмосферу от стационарных источников (кг) на душу населения на 1 кв. км	270,0 2280	258,2 2210	243,2 2108

 

В связи с изменением социально-экономической ситуации одной из важнейших задач государственной экологической политики РФ на рубеже 1980–1990-х гг. стало создание соответствующей нормативно-методической базы охраны окружающей среды. Основным программным документом экологической реформы конца 1980-х годов можно считать постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»⁹³.

Согласно этому документу, «коренное улучшение экологической обстановки» провозглашалось одним из направлений начавшейся перестройки народного хозяйства. Запланированная экологическая реформа должна была затронуть все стороны деятельности государственных органов, предприятий и объединений: управление и контроль, учет и планирование, ответственность и сознание работников всех уровней.

В ходе реформирования природоохранной деятельности предприятий появились новые элементы, которые были связаны с их переходом на самофинансирование и хозрасчет: был введен принцип платности природопользования, т.е. для всех природопользователей была установлена плата за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды; изменился порядок финансирования природоохранных мероприятий. Крупные природоохранные мероприятия и программы могли быть профинансированы государством (капитальные вложения), а все остальные расходы на охрану природы ложились на предприятие. Это должно было повысить заинтересованность предприятий в экономичном и эффективном использовании средств на охрану окружающей среды. Однако в условиях начавшегося экономического кризиса у предприятий на это не хватало средств. Кроме того, им было невыгодно повышать эффективность природоохранной деятельности, поскольку это приводило к увеличению численности персонала, росту себестоимости продукции и стоимости производственных фондов. В то же время такие показатели работы как производительность труда, рентабельность, прибыль и фондоотдача снижались⁹⁴.

Можно согласиться с мнением Ю.С. Шемшученко, указывавшим на то, что сложившаяся система управления природопользованием «не отвечала требованиям хозяйствования»⁹⁵. Длительное отсутствие специальной системы органов государственного управления в области охраны окружающей среды в стране способствовало процветанию ведомственности и других негативных явлений в сфере экологической политики. Создание условий для реализации основных направлений экологической политики было возложено на специальные государственные органы регулирования и контроля природопользования и охраны окружающей природной среды.

Изменить сложившуюся ситуацию должен был Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприрода СССР), который был образован в 1989 г. В его подчинении находились государственные комитеты союзных республик и органы этих комитетов в краях, областях, автономных республиках и округах, районах и городах. На Государственный комитет по охране природы были возложены следующие функции: комплексное управление природоохранной деятельностью; государственный экологический контроль; планирование и регулирование природоохранной деятельности. Органы комитета получили право налагать запреты на строительство, реконструкцию и расширение объектов промышленного и иного назначения в случае эксплуатации природных ресурсов с нарушениями; приостанавливать работу предприятий, грубо нарушавших нормы и правила охраны окружающей среды; предъявлять иски предприятиям, организациям и гражданам о взыскании ущерба, причиненного государству загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов; выявлять экологические правонарушения и привлекать правонарушителей к административной ответственности⁹⁶. Государственный надзор за соблюдением санитарно-гигиенических норм и правил продолжали осуществлять органы СЭС, контроль за атмосферным воздухом и открытыми водоемами оставался за лабораторией контроля загрязнения природной среды Госкомгидромета СССР.

Для повышения эффективности работы Госкомприроды ее органы должны были взаимодействовать с органами местного самоуправления – советами народных депутатов, которые, в свою очередь, были обязаны содействовать решению задач охраны природы. Исполкомы местных советов народных депутатов при разработке комплексных планов экономического и социального развития территорий должны были предусматривать в них мероприятия по обеспечению благоприятных экологических и санитарно-гигиенических условий для жизнедеятельности людей, учитывая при этом как местные, так и общегосударственные интересы. Однако и эта вновь созданная структура имела свои недостатки, в т.ч. по объему полномочий, формам и методам работы. По-прежнему острой оставалась проблема природопользования в регионах, т.к. они не имели реальной возможности управлять своими ресурсами.

Одним из важнейших элементов экологической политики можно считать экологическое образование и просвещение, поскольку от уровня экологической культуры и сознания населения зависит, насколько эффективными окажутся природоохранные меры, предпринимаемые всеми субъектами экологической политики. На протяжении многих лет экологическое образование определялось тематикой лекционной пропаганды общества «Знание» и Всероссийского общества охраны природы. Поскольку обучение ограничивалось лекционной формой и к тому же охватывало не все слои населения, оно было малоэффективным. В подтверждение этого можно привести результаты социологического опроса работников промышленности, который проводился в конце 1980-х гг. в г. Новокузнецке. Анализ результатов опроса показал: больше половины респондентов считали, что от них лично мало что зависит в деле снижения вредных выбросов, 2/3 опрошенных пессимистически оценивали итоги обсуждения природоохранных вопросов на всех уровнях. Только 10 % опрошенных смогли дать ТЭО инженерных, плановых и управленческих решений, касающихся природоохранной деятельности. Многие специалисты и рабочие вообще не придавали значения природоохранной работе, не осознавали и не понимали, какой конкретный вклад в охрану окружающей среды они могут внести на своем рабочем месте ⁹⁷. Что касается остального населения, то у него, как справедливо отмечал биолог А. Котов, «рядом с традицией охранять природу существует и другая традиция – обирать природу, землю, варварски уничтожать ее богатства и красоту» ⁹⁸.

Проанализировав механизмы реализации экологической политики в Западной Сибири в 1970–1980-х гг., можно сделать следующие выводы. Во-первых, основное внимание уделялось формированию административных механизмов регулирования природопользования и охраны окружающей среды при неразвитости экономических методов. В результате предприятия-природопользователи не были заинтересованы в развитии природоохранной деятельности. Во-вторых, экологическая политика отставала от быстро развивающейся производственной сферы, что снижало ее эффективность и приводило к противоречиям между природопользователями и контролирующими органами. В-третьих, устранить недостатки природоохранной системы и повысить ее эффективность можно было на региональном и местном уровнях, однако регионы не имели для этого соответствующих полномочий.

Расширение масштабов инженерно-хозяйственного воздействия на окружающую среду Севера Западной Сибири, продвижение нефтегазовой промышленности в северные широты, привели к появлению следующих процессов:

• загрязнение, замазучивание почв и грунтов нефтепродуктами;

• загрязнение поверхностных и подземных вод буровыми растворами, нефтепродуктами и промышленными водами;

• деформирование земной поверхности, заболачивание территорий, образование новых болот;

• подтопление городских территорий, трасс трубопроводов и дорог;

• загрязнение атмосферного воздуха;

• усиление геодинамических и криогенных процессов и явлений (эрозия, оползание, проседание грунтов и т.п.);

• сокращение массивов таежных лесов вследствие бессистемных и бесконтрольных рубок и пожаров⁹⁹.

В качестве причин экологического неблагополучия часто назывались несоблюдение требований нормативных документов при строительстве и эксплуатации промышленных объектов, трубопроводов и дорог, несовершенство технологии добычи газа и нефти, отсутствие очистных сооружений или недостаточная очистка сточных вод, нерациональное использование природных ресурсов (особенно леса), утечки и аварии, отсутствие координационного центра по проблеме охраны природы Тюменского Севера.

Специалисты проектных организаций (ВНИПИгазодобыча, ТюмИИ, СибПНИИИС и др.), активисты общественных организаций осознавали масштабы воздействия человека на окружающую среду Тюменского Севера и призывали к применению комплексного подхода и учету местных особенностей природной среды¹⁰⁰.

Большие надежды были связаны с принятием территориальных комплексных схем охраны природы (ТЕРКСОП).

В 1982 г. в соответствии с распоряжением Совета министров СССР от 25 мая 1982 г. № 1060 и поручением СМ РСФСР от 27 мая 1982 г. № 7025-2 разработана ТЕРКСОП на трассах строительства и эксплуатации магистральных газопроводов в районах Западной Сибири.