Административно-правовые и экономические основы экологической политики

Глава 2 Экологическая политика в Западной Сибири

2.1. Административно-правовые и экономические основы
экологической политики

Экологическая политика в масштабах государства включает в себя правовые, экономические, управленческие аспекты и представляет систему взаимосвязанных элементов, включающих:

1) законодательное и нормативное регулирование;

2) государственные и региональные органы управления и контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

3) экологический мониторинг;

4) научно-исследовательскую работу;

5) экологическое просвещение, воспитание, образование и пропаганду;

6) конкретные мероприятия, программы и проекты;

7) экономическое стимулирование;

8) международное сотрудничество, направленное как на решение существующих экологических проблем, так и на их предотвращение.

Важнейшим условием успешной реализации экологической политики является наличие эффективных механизмов, которые позволяют решать поставленные задачи. Условно можно выделить экономические и внеэкономические механизмы реализации экологической политики. К экономическим механизмам относятся: планирование природопользования, создание целевых программ, разработка эколого-экономических систем, система платежей, налогообложения, льгот и других стимулов для природопользователей. Внеэкономические механизмы включают нормативно-законодательное регулирование отношений между государством и природопользователями, систему административных мер, экологический контроль и экспертизу, различные ограничения. При формировании механизмов природопользования важно найти оптимальное сочетание административно-правовых и экономических методов.

В условиях сложившегося в СССР административно-командного способа руководства и ведомственного подхода к использованию природных ресурсов предпочтение отдавалось внеэкономическим методам регулирования. В частности, в 1930-х годах была разработана система контроля за состоянием объектов окружающей среды, в том числе атмосферного воздуха и водоемов, а также приняты нормативы ПДК для ряда химических веществ. В 1950-е годы, в связи с ядерными испытаниями, начались наблюдения за радиоактивным загрязнением окружающей среды. Контроль качества атмосферного воздуха был организован в крупных городах лишь в начале 1960-х годов в связи с ростом промышленного загрязнения¹. В 1972 г. в рамках гидрометслужбы была организована Общегосударственная служба наблюдения и контроля за загрязнением природной среды (ОГСНК), в функции которой входило наблюдение за состоянием всех объектов окружающей среды, подвергающихся антропогенному воздействию.

Большое внимание в СССР уделялось разработке законодательно-нормативной базы, основанной преимущественно на запретительно-охранительных принципах. По мнению Е.Н. Тихоновой, в 1970–1980-х гг. в стране начался новый этап формирования экологической политики, отличительной чертой которого является комплексный подход к решению накопившихся в стране экологических проблем². Действительно, в это время были разработаны и приняты фундаментальные законы о земельных и водных ресурсах, недрах, лесах, атмосферном воздухе, животном мире и здравоохранении³. Отношение государства к проблеме охраны окружающей среды нашло отражение в Конституции СССР 1977 г. (Ст.18): «В интересах настоящего и будущего поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно-обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека природной среды»⁴.

В это же время завершилось создание системы охраны природы на всех уровнях государственного управления, начиная с Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, заканчивая местными Советами депутатов трудящихся. Контроль за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов (земель, вод, атмосферного воздуха, лесов, охотничье-промысловых животных и рыбных запасов) осуществляли специальные государственные органы.

При Государственном комитете Совета министров по науке и технике был организован Междуведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, на который возложены координация и решение крупных государственных задач в этой области и выполнение ряда важных консультативных функций. В Академии наук СССР действовал научный совет по проблемам биосферы, призванный объединять усилия и руководить работой различных научных учреждений, разрабатывающих научные основы рационального природопользования.

Однако существовавшая система нормативно-правового регулирования природопользования не в полной мере способствовала значительному улучшению качества окружающей среды в условиях ведомственности и отсутствия эффективных экономических механизмов. На это указывали различные исследователи, в том числе Ф.А. Мартынов, который писал о том, что «утвердившийся в стране административно-волевой стиль, игнорирующий экономические методы управления процессами природопользования, не дал желаемых результатов»⁵.

Вследствие отсутствия действенных экономических рычагов и стимулов, предприятия и организации были не заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов и снижении загрязнения окружающей среды.

В связи с ухудшением экологической ситуации в промышленно-развитых регионах страны в начале 1970-х гг. стало меняться отношение к проблемам природопользования, были разработаны новые подходы к решению этих проблем, активизировалась работа по усовершенствованию механизмов природопользования и охраны окружающей среды, усилилось влияние общественности на процесс принятия экологически значимых решений.

Значительное влияние на формирование экологической политики в СССР оказала Стокгольмская конференция 1972 г., посвященная проблемам охраны окружающей среды. Инициатива проведения конференции принадлежала Генеральной Ассамблее ООН, которая в 1968 г. приняла решение о созыве в 1972 г. международной конференции по окружающей среде. Это решение способствовало заметной активизации действий международных организаций, началась подготовка к разработке природоохранных программ, и проблема окружающей среды стала рассматриваться уже как глобальная задача мирового масштаба.

Конференция ООН по окружающей среде состоялась в июне 1972 г. в Стокгольме (Швеция). В ее работе приняли участие представители 113 стран, специализированных учреждений ООН, МАГАТЭ и других межправительственных и неправительственных организаций. Значение конференции заключается еще и в том, что она приняла Декларацию по окружающей человека среде. Основные ее положения гласили: развитые страны должны выделять ресурсы для охраны и улучшения окружающей среды с учетом обстоятельств и конкретных потребностей развивающихся стран; природные ресурсы Земли должны быть сохранены на благо нынешних и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости, все государства должны содействовать возрастанию роли международных организаций в деле повышения эффективности и динамичности экологической деятельности во всем мире; каждый человек имеет право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде; все формы апартеида, расовой дискриминации колониального и других форм угнетения должны быть ликвидированы; испытания ядерного оружия должны быть прекращены.

Несмотря на то, что СССР отказался принять участие в этой конференции по политическим мотивам⁶, ее основные положения и рекомендации были отражены в постановлениях партии и правительства и других материалах, посвященных проблемам охраны окружающей среды в 1970–1980-х годах.

Отказ от участия в конференции не означал, что для руководства СССР экологические проблемы не являются приоритетными. В качестве примера можно привести документ, который был представлен на международной выставке ЭКСПО-74 в г. Спокане, США. В нем подчеркивалось, что «Советский Союз в своей политике в области охраны окружающей среды исходит из признания жизненной важности этой проблемы не только для советского народа, но для всего человечества»⁷. И сама выставка, и участие в ней делегации Советского Союза – знаковое событие начала 1970-х гг. Именно здесь впервые мировой общественности была представлена советская политика в области охраны окружающей среды, базирующаяся на принципах социалистического природопользования.

В начале 1970-х гг. руководство СССР не разделяло мнения зарубежных ученых о наступлении экологического кризиса, вызванного антропогенным воздействием и о необратимости процессов в биосфере, тем не менее осознавалась необходимость принятия срочных превентивных мер по защите окружающей среды. В качестве основной экологической проблемы воспринималось «разумное преобразование природы, рациональное использование ее ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений»⁸. Это было связано с тем, что «антропогенное воздействие достигло такого уровня, что становится необходимым рассмотрение вопросов о возможном изменении климата нашей планеты»⁹. Впервые признавалось, что проблема охраны окружающей среды приобрела глобальный масштаб и международный характер. «Надлежащее качество окружающей человека природной среды» провозглашалось «элементом материального благосостояния людей», а меры по охране природной среды соответственно приравнивались к «увеличению производства материальных благ, строительству жилищ, развитию здравоохранения, улучшению условий труда, быта и отдыха населения»¹⁰. Особо подчеркивалась роль советского государства, которое законодательно регламентирует использование природных ресурсов и устанавливает правила охраны окружающей среды.

Регулирование административно-хозяйственной деятельности в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды предусматривалось постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» № 898 от 29 декабря 1972 г. и «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов» от 1 декабря 1978 г. Именно эти два постановления, на наш взгляд, определили основные направления природоохранной деятельности всех субъектов экологической политики до конца 1980-х годов.

По мнению авторитетного специалиста в области природоохранного законодательства О.С. Колбасова, основная особенность постановления «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» заключалась в том, что оно «предусматривало систему взаимосвязанных организационно-хозяйственных, финансовых, научно-технических и других мероприятий, гарантирующих успешную реализацию политического курса охраны окружающей среды, зафиксированного в партийных решениях и законодательстве Союза ССР, союзных и автономных республик»¹¹. Кроме того, постановлением от 1972 г. были разграничены функции различных министерств и ведомств в сфере охраны природы. Например, вопросами рационального использования и охраны почв должно было заниматься Министерство сельского хозяйства, рациональное использование вод и их охрану обеспечивало Министерство мелиорации и водного хозяйства, государственный надзор за состоянием лесов осуществлял Госкомитет лесного хозяйства, охрану и воспроизводство рыбных запасов обеспечивало Министерство рыбного хозяйства, организацией службы наблюдений и контроля занималось Главное управление гидрометеорологической службы при Совете Министров СССР, Министерство здравоохранения СССР осуществляло государственный контроль за проведением мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение загрязнения внешней среды. Это должно было способствовать увеличению ответственности различных ведомств в сфере охраны природы.

Постановление обязывало министерства и ведомства, начиная с 1974 г., разрабатывать проекты планов проведения мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов в качестве составных частей перспективных и годовых планов развития народного хозяйства СССР. Планирование мероприятий должно было осуществляться в виде планов-прогнозов, перспективных и годовых планов, которые включали следующие разделы: 1) рационализация природопользования (мелиорация, химизация, использование новых видов сырья и энергии); 2) защита окружающей среды от загрязнения (очистка водного и воздушного бассейнов, внедрение безотходных технологий, утилизация и переработка отходов); 3) защита окружающей среды от разрушительного воздействия природных сил; 4) совершенствование системы стандартизации качества окружающей среды (разработка и внедрение стандартов, нормативов по охране окружающей среды и природопользованию)¹². Устанавливалась государственная отчетность о выполнении министерствами и ведомствами соответствующих мероприятий.

Помимо законов и постановлений общего характера, в 1970–1980-х гг. были приняты специальные постановления, касающиеся отдельных территорий, например, озера Байкал, бассейнов р. Волги и Урала, Черного, Азовского, Балтийского морей и др. Их появление было обусловлено продолжающимся ухудшением качества окружающей среды и конфликтом ведомственных интересов, в результате чего природоохранная деятельность носила противоречивый характер. Указанные постановления были направлены на преодоление этих недостатков, и предполагали комплексный подход к решению экологических проблем.

Таким образом, в начале 1970-х гг. охрана природы стала не только функцией государства, но и обязанностью всех хозяйственных субъектов, которые должны были проводить мероприятия по охране природы и улучшению использования природных ресурсов. Эти нововведения были направлены на повышение ответственности руководителей предприятий и сокращение неблагоприятного воздействия производства на окружающую среду. Однако практика показывает, что такие решения не реализуются быстро и в полном объеме.

Недостатки советской экологической политики не воспринимались как системные просчеты, скорее они рассматривались как досадные упущения или промахи. Так на IV сессии Верховного Совета СССР В.А. Кириллин обращал внимание депутатов на «недостаточное внимание со стороны министерств вопросам охраны окружающей среды, невыполнение ими соответствующих постановлений, недостаточное изучение природных факторов при сооружении водохранилищ, недостаточное обоснование при отводах сельхозугодий для промышленного строительства, расточительное использование земель, недостатки в ведении лесного хозяйства и воспроизводстве лесных ресурсов, ухудшение условия обитания промысловых зверей и браконьерство, беспечное, халатное отношение отдельных лиц к природе»¹³. Глава правительственной делегации Ю.А. Израэль, выступая в Спокане с докладом «Политика Советского Союза в области охраны окружающей среды», констатировал, что по данным народного контроля СССР, в 1972 половина всех нарушений санитарных норм и законодательства об охране природы происходит из-за недисциплинированности работников хозяйственных организаций и отдельных лиц¹⁴.