Цели устойчивого развития: что с ними не так и что нужно изменить

Цели устойчивого развития (ЦУР), принятые в 2015 году на уровне ООН сегодня являются ответом мирового сообщества на вызовы, стоящие перед человечеством в 21 веке, включая конфликты, бедность, болезни и деградацию окружающей среды.

17 ЦУР и 169 задач заменили предыдущие 8 целей развития тысячелетия (ЦРТ), принятых в 2000 г. по инициативе промышленно-развитых стран (ОЭСР) как основы для официальной помощи развивающимся странам. Сегодня почти все страны обязались принять программы по достижению ЦУР к 2030 году.

3. Статус и содержание ЦУР. Согласно принятым решениям все 17 ЦУР имеют равный статус, что также является следствием политического консенсуса между странами (а также лоббирования целей международными организациями в интересах собственного финансирования). Однако очевидно, что ЦУРы не однородны, имеют разный статус: многие из них являются следствиями или причинами для других целей или средствами их достижения. Неясные связи между ЦУР позволяют странам,  государственным, международным и другим организациям при всех заявлениях о синергизме продолжать действовать автономно, жонглируя удобными для себя ЦУР и конкурируя за ресурсы. При этом некоторые ЦУРы противоположны по своей сути. Например, такая цель как экономический рост (ЦУР8), означающая количественный рост производства и потребления,  противоречит цели 12, а также целям по борьбе с изменением климата (13) и сохранению экосистем (14,15). Такие противоречия с ЦУР дают странам ложные ориентиры и отодвигают на второй план наиболее важные и срочные цели. Как аналогию можно привести многоэтажный дом с благополучными и неблагополучными жителями, дружными или конфликтующими соседями. Но очевидно, что проблемы с общими фундаментом должны иметь приоритет перед другими, в том числе, такими проблемами как бедность, энергия, гендерное неравенство и другими, важными для многих, но не для всех стран. Но в условиях растущего экологического кризиса все страны вынуждены будут выделять из всего списка ЦУР эко-цели как приоритетные. Например, по глобальной проблеме изменения климата развитые страны существенно усиливают свои обязательства и создают механизмы принуждения для других стран (например, пограничный налог ЕС). Однако по другим, не менее важным задачам, например, по защите экосистем и биоразнообразия – базового условия для  сохранения жизни на планете, такого понимания и механизмов еще нет. 

4. Локализация ЦУР. Равный статус всех ЦУР - следствие не только системы принятия решений ООН, но и отсутствия их локализации- привязки к территории. Практически ни одна из ЦУР не привязана к конкретной территории. Предполагалось, что это будет сделано на уровне стран. Но на национальном  уровне страны, следуя подходу ООН, формируют свои национальные программы по секторально-ресурсному принципу, что дает им возможность показывать выполнение ЦУР без изменения своих прежних политик, подрывающих основы устойчивого развития. Локализация ЦУР потребует пересмотра и корректировки национальных и секторальных целей и стратегий. Например, в Казахстане цели по достижению 50% доли альтернативных источников энергии в общем объеме производства энергии или 50% повышению энергоэффективности к 2050 г. не распределены между отраслевыми и территориальными субъектами, что делает их заведомо невыполнимыми. Отчеты Казахстана по ЦУР представляют собой общую информацию об отдельных выполняемых в стране проектах или намерениях и практически не влияют на главные программы страны и “коричневый бизнес” угольной, нефтяной и другой добывающей и загрязняющей деятельности. Без локализации ЦУР международные организации (ООН, ЕС и другие), а также страны рисуют запутанные картинки об их взаимных связях:

Но только привязка, локализация целей на конкретной территории проясняет их связи, ставит все (секторальные) цели на свои места и придает им конкретные- точные значения: как в живом организме- все жизненные процессы (программы) должны быть взаимосвязаны - без самостоятельности и конкуренции!

5. Секторальный и ресурсный подход в управлении, отсутствие экосистемного управления. Сегодня на всех уровнях- от глобального до локального- в планировании программ и проектов по-прежнему применяется секторальный и ресурсный подход, что в итоге приводит к обратным результатам: ухудшается и качество жизни и экологическая устойчивость. В результате отраслевого и административно-территориального управления в государственных программах Казахстана, известного крайне уязвимыми из-за аридного климата водными экосистемами (пример Арала), нет целей по сохранению водных экосистем – более надежной основы для водообеспечения экономики, населения и природной среды. В экономике, ориентированной на рост использования природных ресурсов, такие цели не нужны- их заменяют цели по наращиванию производства и потребления, дамб и плотин, разрушающих природную основу экономики и препятствующих в итоге всем ЦУР. В развитии городов и промышленных центров упор делается на наиболее затратные меры-  строительство новых ТЭС и АЭС (вместо энергосбережения), расширение автодорог и развязок (вместо общественного транспорта). 

Реализация экосистемного принципа требует иной системы управления, а локализация ЦУР на основе экосистем позволяет установить точные и обоснованные значения всех целей и дает ясное понимание как именно различные секторальные цели (вода, энергетика, продовольствие, бедность, образование и другие) логически, пространственно и количественно взаимосвязаны. Экосистемный подход создает основу для реальной и полной интеграции действий различных экономических субъектов. Для сохранения экосистем локализацию целей необходимо применять не в рамках административных или ведомственных границ, а на основе целостных природных экосистем, неделимых на административные границы, с учетом сложных, но устойчивых связей между живыми организмами и компонентами окружающей среды. Только при таком подходе цели и действия различных экономических субъектов, конфликтующие и конкурирующие в нынешних системах управления из-за своей мнимой независимости, займут свое место в общей системе природных процессов и создадут синергию для достижения целей устойчивого развития. 

Для условий Казахстана (как и для многих других стран) управление должно базироваться на основе экосистем речных бассейнов, представляющих целостные природные комплексы, охватывающих всю территорию страны, состояние которых является основой и главным лимитирующим фактором для экономического и социального развития. Ниже приведен пример локализации ЦУР в Балхаш-Алакольском бассейне.

Пример локализации ЦУР на основе экосистемного подхода 

Балхаш-Алакольский бассейн предлагается как модель преобразования многолетних проблем в возможности для зеленой экономики и устойчивого развития. Бассейн является одной из крупнейших в мире озерных экосистем площадью 512 тыс. км2 - больше чем Великобритания, Голландия, Дания, Швейцария и Бельгия вместе взятые. 

Как единая и неделимая система он представляет собой целостный организм с водными, земельными, биологическими и другими ресурсами, производственной и иной инфраструктурой. При этом само озеро Балхаш выполняет роль уникального и незаменимого природного регулятора экологического равновесия, поддерживая жизнь более 50,000 рек, озер и водотоков, регулирующих климат, поддерживающих биоразнообразие и обеспечивающих водой промышленность, население и сельское хозяйство, объекты энергетики и коммунальной сферы. 

В бассейне находятся 12 типов экосистем (от ледников до пустынь), заповедники и природные парки – более 4,000 км2, включая государственный природный заказник и государственный лесной фонд, сельхозугодия и пастбища– более 23,0 млн га. Неиспользуемый потенциал для зеленых инвестиций в этом бассейне - ВИЭ (более чем 500 МВт), судоходство (55,000 т грузов/год), рыбное хозяйство с потенциалом более 53,000 т. рыбной продукции/год, устойчивый туризм, органическое сельское хозяйство и другие. При этом само озеро выполняет фундаментальную роль в сохранении экологического равновесия всего региона, поддержке  природных циклов обмена и потоков энергией и веществ, испарения и осадков, течения воды по земной поверхности и под землей. 

Вместе с тем, из-за отсутствия целостного, экосистемного управления бассейн продолжает деградировать: из 16 озерных систем осталось только 5, опустыниванием охвачено более 150 тыс. км2. По оценкам McKinsey (Проект стратегии зеленой экономики Казахстана, McKinsey, 2012) в результате текущего развития, трансграничного забора воды и изменения климата дефицит воды в бассейне к 2030 г. достигнет 1,9 млрд м, что вызовет необратимую деградацию всей экосистемы с экономическими ущербами и социальными последствиями, подобными при катастрофе Арала. Однако уроки прошлых ошибок не извлечены: действующая госпрограмма по управлению водными ресурсами Казахстана повторяет прежние подходы и не ставит главной целью сохранение этой уязвимой экосистемы как ключевого условия для устойчивого развития в этом регионе (В последнем варианте Программы (2021) появились цели, но декларативные- без необходимых мер). Программа ориентирована в основном на цели количественного роста: увеличение площади орошаемых земель и строительство водохранилищ, с ростом бюджетных расходов и потерей самой возможности спасения этой уникальной экосистемы, от которой зависит благополучие миллионов проживающих в ней людей. При всем понимании этой проблемы и неоспоримых аргументах, правительство не готово изменить управление, сохраняя ресурсный подход. Вместе с тем, переход к экосистемному управлению позволит остановить растущие экологические угрозы, скорректировать действующие отраслевые программы, прояснить связи между ними и определить действия, важные не только для сохранения природной основы социального благополучия и экономического развития, но и для устойчивости всех отраслевых, территориальных программ и проектов частного сектора. 

Практические шаги для перехода к экосистемному управлению 

Еще в 2007 г. на основе рекомендаций проекта ЕС по интегрированному управлению в Балхаш-Алакольском бассейне правительство Казахстана приняло постановление, в котором отмечало: «Существующая система управления территорией бассейна, основанная на фрагментарных полномочиях и краткосрочных действиях, не позволяет решить существующие проблемы бассейна и обеспечить развитие территории, не способствует консолидации действий центральных и местных органов, государства, гражданского общества и частного сектора». «Одним из основных результатов проведенного анализа является вывод о необходимости совершенствования системы управления в Балхаш-Алакольском регионе как ключевого условия для запуска и реализации программы, перехода к интегрированному планированию и управлению, вовлечения имеющегося используемого потенциала региона». Постановлением было поручено «проработать возможности внедрения экосистемного управления по бассейновому принципу с проведением международной экспертизы проекта «Положение об органе бассейнового управления». «В целом, формируемая система бассейнового управления задаст параметры дальнейшего совершенствования административно-территориальной организации региона и системы планирования территории». Таким образом, была сделана попытка перехода на экосистемное управление. Но решений на уровне правительства оказалось недостаточно - требовались более кардинальные реформы. 

При экосистемном подходе применительно к этому бассейну нынешняя основная цель государственной программы по обеспечению водой экономических потребностей остается, но будет увязана с целью более высокого уровня: сохранение и восстановление озерной и речной экосистем, включая защиту источников воды и  водосборных территорий, горных и лесных экосистем, сокращение выбросов, сбросов и отходов. 

Интегрированным суммарным  итогом всех программ в этом бассейне должен быть уровень озера не ниже 341м, означающий сохранение баланса между притоком и расходом воды - основное условие для сохранения экологического равновесия в этом бассейне. Это и есть главная цель (ЦУР) для этой значительной территории, важной также и для глобальной устойчивости. 

Для достижения этой цели необходимо решение следующих 2-х основных задач:

• Задача 1. Гарантированные внутренний поверхностный сток в бассейне- не менее 25 км3/год;

• Задача 2. Международное соглашение с КНР по трансграничному стоку- не менее 12 км3/год.

Задача 1. требует корректировки всех действующих целей и программ во всех секторах экономики: сельском и коммунальном хозяйствах, энергетике, промышленности и других отраслях – с пересмотром целей и корректировкой количественных  индикаторов, в том числе:

• В энергетике: энергосбережение, изменение и корректировка режимов работы всех ГЭС, строительство Кербулакского контррегулятора для поддержки экологических попусков;

• В промышленности: прекращение (закрытие) грязных производств, сокращение отходов, выбросов и сбросов (новые стандарты, экономические инструменты и новые технологии), водосбережение;

• В сельском хозяйстве: изменение структуры производств, замена водоемких культур, в том числе риса, на площади не менее 25 тыс. га (с целевой поддержкой фермеров), сокращение значительных потерь воды и загрязнений, запрет на расширение орошаемых земель и др.;

• В коммунальном секторе: развитие зеленой инфраструктуры, ВИЭ и других направлений зеленой экономики, водосбережение и сокращение потерь воды (например в г. Алматы –можно  снизить потребление с 350-500 до 100-150 л/сутки/чел., включая запрет мойки машин и улиц питьевой водой);

• В деле сохранения природы: восстановление дельты озера, развитие заповедников, особенно в зонах формирования стока, и экотуризма, сохранение лесов и биоразнообразия (в т.ч. интродукция туранского тигра как индикатор биоразнообразия).

Только целостный подход и интеграция всех секторальных и территориальных программ на основе экосистемного управления позволит сохранить экосистемы- основу для устойчивой экономической деятельности и социального благополучия и поддержки глобальных ЦУР.

В мире накоплен обширный опыт перехода к экосистемному управлению. Многими странами принимались специальные законы, например, в США еще в 30-х годах для прекращения секторальных конфликтов и остановки деградации окружающей среды в долине реки Теннеси был принят федеральный закон по созданию бассейнового управления (TVA). В Японии, ЕС, Канаде и других странах также имеется успешный опыт, специальные законы, программы и механизмы в поддержку экосистемного управления. 

При этом успешный международный опыт показывает: 

• бассейны рек должны быть основой для управления территориями как целостные и неделимые объекты управления для полной интеграции секторальных и административно-территориальных программ в программы устойчивого развития;

• цели по сохранению экосистем должны быть приоритетны - это ключевое условие для устойчивой (долгосрочной) экономической деятельности и социального развития;

• отчужденность населения и природопользователей от природы и управления территорией, распределения рисков и выгод должна быть преодолена и формализована; 

• орган управления бассейном должен иметь необходимые полномочия, ресурсы и ответственность за долгосрочное управление водой, землей, энергией, инфраструктурой.

В Казахстане такие реформы возможны через принятие закона об озере Балхаш с ясными целями программы и созданием полномочного органа управления. При этом создание рабочего органа бассейнового управления является первоочередным и необходимым условием для запуска такой программы ( key entry point). 

Для преодоления отчужденности и фрагментарного управления, перевода конфликтов государства, бизнеса и общественности в заинтересованное и взаимовыгодное сотрудничество предлагается создать управление в форме бассейновой социальной корпорации. Главным отличием (от промышленных и финансовых корпораций) является то, что ее деятельность направлена на интеграцию социального, экологического и коммерческого эффектов. При этом долгосрочные экологические и социальные цели приоритетны, а механизмы управления сдерживают стремление к прибыли любой ценой - за счет разрушения природного и социального потенциала.

Бассейновая социальная корпорация как открытое АО с участием населения, государства, бизнеса и всех природопользователей в качестве собственников-акционеров:

1.  Преодолевает отчужденность и изменяет поведение населения и частного сектора и вовлекает их в достижение ЦУР и развитие территории - как хозяев, на основе акций и инвестиций в зеленый бизнес;

2.  Создает фокус на долгосрочные цели и общественные выгоды, включая здоровье, науку и  образование - не только на прибыль;

3.  Устраняет социальные конфликты и объединяет действия государства, бизнеса и гражданского общества, используя сильные стороны каждого из них;

4.  Открыта для любых форм финансирования и создает более эффективные и прозрачные механизмы для устойчивой хозяйственной деятельности (доходы от деятельности, сборы за услуги, экосистемные платежи, зеленые облигации и другие);

5.  Более заинтересованы в развитии зеленых технологий и “озеленении” инфраструктуры бассейна (плотин и ГЭС, ирригации, промышленных и других объектов);

6.  Решает трансграничные конфликты более действенными инструментами на основе совместного управления бассейном (не вододеление) - с учетом общих целей и интересов всех сторон;

7.  Не исключает государственные, ведомственные и территориальные программы, государственные системы контроля и мониторинга, но уточняет их содержание и полномочия - ставит перед ними более точные и обоснованные цели.

 Бассейновая система управления на основе участия населения (совмещение социального и бассейнового подходов) изменит существующие разрушительные процессы. Любые решения по финансированию новых программ и проектов за счет государственных, местных бюджетов и частного сектора в такой системе управления будут контролироваться по критериям их соответствия общим целям. Действующие системы планирования и нормирования, мониторинга и контроля, образования, науки, информирования и общественного участия также будут усовершенствованы и подчинены решению общих целей и задач.

Новая модель управления на практическом уровне позволит выйти за рамки традиционного выбора: «экономика или окружающая среда» и откроет для населения,  бизнеса и государств новые перспективы. Она даст правительствам инновационные решения для выполнения ЦУР, развития зеленой экономики и устойчивой занятости, позволит взять под контроль растущие зависимости от изменения климата. 

Природа, здоровье и экономика взаимосвязаны, но человек ответственен за будущее планеты.  Казахстан может создать инновационную модель ответственного и разумного управления чтобы избежать растущих конфликтов и поддержать глобальные усилия по сохранению климата и биосферы.