Законодательство не дает третьему сектору ощущения стабильности

               Выдержки из доклада "Неправительственные. Борьба за существование", подготовленного АНО «Ресурсный правозащитный центр». Доклад содержит обзор основных этапов реформирования законодательства о неправительственных организациях (НПО), а также анализ существенных изменений законодательства об НПО и практики его применения в регионах России.

               Правовое поле, в рамках которого действуют российские некоммерческие организации, было сформировано в основном в середине и конце 90-х годов прошлого столетия.

Мнение: Современное законодательство, регулирующее деятельность организаций третьего сектора, несмотря на относительную развитость и «реформу», начатую в 2009 году, не дает некоммерческому сектору ощущения стабильности и защищенности.

Несмотря на то, что законодательство об НКО стало более детальным, правоприменительная практика стала заметно хуже.

8 мая 2009 г. Президент РФ Д.А. Медведев подписал Распоряжение «Об образовании рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о некоммерческих организациях» и утвердил ее состав.

Рабочая группа определила три этапа реформирования законодательства о некоммерческих организациях и сроки реализации:
первый этап (апрель – июнь 2009 года) - поправки в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» №7-ФЗ от 12.01.1996 о государственном контроле за НКО – в части регистрации, отчетности, проверок, приостановления деятельности и ликвидации;
второй этап (лето – осень 2009 года) - поправки, касающиеся экономической деятельности НКО в сфере налогообложения, участия в государственных торгах, тендерах, аренды помещений, принятие Концепции развития благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации, а также плана мероприятий по ее реализации в 2009-2010 годах;
третий этап (зима – весна 2010 года) - систематизация законодательства о НКО и устранение противоречий в нем.

Не все, что планировалось, удалось сделать, а то, что было сделано во благо некоммерческих организаций, оценивается нами положительно. Однако в действительности серьезных системных изменений в лучшую сторону не произошло. Кроме того, сроки третьего этапа были смещены. Справедливости ради заметим, что эксперты рабочей группы по совершенствованию законодательства Российской Федерации о некоммерческих организациях подходили взвешенно ко всем предложениям и все-таки максимально пытались учитывать интересы некоммерческих организаций в сложившихся условиях. 

На определенном этапе к процессу изменения законодательства, в том числе регулирующего деятельность некоммерческих организаций, подключилась  рабочая группа по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации, которая готовит поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации в рамках концепции развития гражданского законодательства, которая была одобрена Дмитрием Медведевым в ноябре 2009 года.

Опыт: Этой весной сектор был неприятно удивлен предлагаемым проектом изменения Гражданского кодекса Российской Федерации. К сожалению, деятельность двух рабочих групп при Президенте осуществляется параллельно, не пересекаясь, что может негативно отразиться на судьбе всех российских некоммерческих организаций. Как здесь не вспомнить русскую поговорку: «у семи нянек дитя без глазу»?

На момент написания настоящего доклада проект новой редакции Гражданского кодекса Российской Федерации в ближайшее время может быть официально внесен в Государственную Думу Российской Федерации. Разработкой проекта занимались юристы президентского совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в рамках концепции развития гражданского законодательства, которая была одобрена Дмитрием Медведевым в ноябре 2009 года.

Важно! Несмотря на то, что большинство поправок касается преимущественно регулирования деятельности коммерческих организаций, те ограниченные предложения относительно положения некоммерческих организаций затронут практически весь некоммерческий сектор.

Согласно предлагаемому проекту закона останутся 6 организационно-правовых форм некоммерческих организаций (в настоящее время их в разы больше). Унификация организационно-правовых форм – явление скорее положительное, но в сегодняшней ситуации необходимо серьезно доработать предлагаемые разработчиками поправки.

Так, проектом предусматривается разделение некоммерческих организаций на корпоративные, т.е. основанные на членстве и унитарные организации, в которых отсутствуют участники. Причем к корпоративным организациям будут относиться: потребительские кооперативы, ассоциации (союзы), общественные организации граждан, а к унитарным - фонды, религиозные организации, учреждения.

В предлагаемом проекте изменений Гражданского кодекса Российской Федерации религиозные организации, которые предполагают членство, стали унитарными. Кроме этого, автономные некоммерческие организации разработчики в данных поправках не учли вообще, хотя для работы в третьем секторе, по нашему мнению, это одна из наиболее удобных форм, так как организация создается для оказания услуг в определенных уставом областях.
Рис.: Схема предлагаемых организационно-правовых форм некоммерческих организаций

Мнение: В данной схеме нам кажется лишним присутствие общественных организаций, поскольку они должны, возможно, рассматриваться отдельно. На этот счет у юристов - цивилистов и конституционалистов - существуют принципиально разные точки зрения.

В случае, если предлагаемые поправки вступят в силу, то к ранее зарегистрированным юридическим лицам - некоммерческим организациям будут применяться следующие статьи Гражданского кодекса Российской Федерации:

• к автономным некоммерческим организациям, общественным фондам и отделениям иностранных некоммерческих неправительственных организаций – положения о фондах (статьи 118-119);
• к некоммерческим партнерствам, общественным организациям, нотариальным палатам, коллегиям адвокатов, адвокатским бюро, адвокатским палатам, объединениям работодателей, профсоюзов, кооперативов и общественных организаций, а также торгово-промышленным палатам и созданным в качестве юридических лиц общественным движениям – положения об ассоциациях (союзах) (статьи 1174-1177);
• к садоводческим, садово-огородническим (огородническим) и дачным некоммерческим товариществам, садоводческим, садово-огородническим (огородническим) и дачным некоммерческим партнерствам, обществам взаимного кредита, обществам взаимного страхования, общинам коренных малочисленных народов Российской Федерации, фондам взаимного кредитования, фондам проката, некоммерческим товариществам, товариществам собственников жилья – положения о потребительских кооперативах (статьи 1162-1163).

Важно! Если предлагаемые изменения в Гражданский кодекс будут приняты, то до 31 декабря 2012 года некоммерческие организации подлежат преобразованию по их выбору в одну из 6 оставшихся организационно-правовых форм некоммерческих организаций, соответствующую целям их деятельности. После указанного срока юридические лица - некоммерческие организации, которые не прошли процедуру преобразования подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц, налогового органа или прокурора.

На наш взгляд, подобная процедура необоснованна, в том числе и экономически. Прежде всего, такая процедура довольно дорогостоящая для государства и значительные финансовые расходы по оказанию данной услуги понесет именно оно. В территориальных отделениях Министерства юстиции наблюдаются большие очереди, время ожидания в которых значительно превышает определенное административным регламентом, а при подаче пакета документов в случае принятия решения о преобразовании некоммерческой организации в одну из предлагаемых форм, текущая деятельность управлений может быть вообще блокирована, если государство резко не увеличит штат сотрудников.

Если же говорить о третьем секторе, то многие некоммерческие организации, члены и участники которых возможно еще пытались как-то работать на добровольных началах, могут принять решение не проходить подобную перерегистрацию.

Итог: Мы можем не досчитаться значительного количества некоммерческих организаций в 2013 году.

Кроме того, предлагаемые изменения должны коснуться и минимального количества учредителей некоммерческих организаций. Так, при создании юридического лица в форме общественной организации, количество учредителей планируется увеличить с трех до пяти физических лиц, количество учредителей ассоциации (союза) также увеличивается до 5 (вместо 2-х учредителей на сегодняшний момент).

На наш взгляд, увеличение «входного» порога до 5 учредителей не совсем обосновано и может затруднить процесс создания некоммерческих организаций в выбранных формах, поскольку на момент учреждения у организаций может не быть требуемого количества учредителей. Кроме того, в России существует огромное количество общественных организаций, действующих без регистрации, а даже и с таковой, количество членов которых составляет 3 физических (и) или юридических лица - общественных объединений.

Вместе с тем, на наш взгляд, предлагаемые изменения по установлению для некоммерческих организаций единственного учредительного документа – устава – позитивны. В настоящий момент учредители ассоциаций (союзов) обязаны подписывать учредительный договор, а учредители некоммерческих партнерств вправе это сделать по своему желанию.

Кроме того, предлагается разработать типовые формы уставов, определенные в соответствии с законодательством о государственной регистрации юридических лиц, и учредители при подготовке документов будут иметь возможность использовать типовые формы уставов, что сократит риск отказа в регистрации в связи с неправильной разработкой устава.

Мнение: Разработка государством типовых форм уставов некоммерческих организаций будет иметь позитивное значение в том случае, если они будут иметь рекомендательный характер и не будут навязываться регистраторами в регионах. Наличие типовых форм несет в себе риск того, что данные образцы могут стать на практике обязательными к использованию.

Несмотря на все усилия, предпринятые рабочей группой по совершенствованию законодательства в сфере некоммерческих организаций при Президенте Российской Федерации, в рассматриваемых поправках в Гражданский кодекс Российской Федерации была внесена и поправка, дающая право регистрирующим органам (т.е. территориальным управлениям Министерства Юстиции Российской Федерации) запрашивать у организаций третьего сектора финансово-хозяйственные документы, а также проверять соответствие расходов уставным целям.

Важно! Новым основанием для отказа в регистрации предлагается сделать «противоречие уставных целей основам нравственности».

К сожалению, наш опыт работы показал, что когда речь идет об инициативных группах, защищающих права меньшинств, например, ЛГБТ - сообщества, подобные оценочные основания для отказа часто произвольно используются чиновниками и защищаются судами. Следует также заметить, что данное основание для отказа в регистрации, по мнению разработчиков, не должно применяться к фондам, религиозным организациям и учреждениям, т.е. к унитарным некоммерческим организациям.

Важно! Согласно предлагаемым поправкам некоммерческая организация, как и общество с ограниченной ответственностью, для осуществления деятельности, приносящей доходы, должна иметь «обособленное имущество в размере не менее пятисот тысяч рублей». 

Предположим следующую, вполне реальную ситуацию: за размещение средств на депозите или даже на расчетном счете в конце года некоммерческая организация получает внереализационный доход в виде 1 рубля. У организации, например, отсутствует четкая политика в отношении внереализационных доходов, нет соответствующих решений руководящих органов.  Кроме того, некоммерческая организация не относит данный доход к доходу от предпринимательской деятельности, соответственно полагает, что предлагаемые положения Гражданского кодекса Российской Федерации в части, касающейся обособленного имущества в размере не менее пятисот тысяч рублей, на нее не распространяются.

Однако в такой ситуации важно понимать, что именно конечное использование средств по целевому назначению является основным критерием отнесения к основной, уставной деятельности некоммерческой организации, в том числе это касается и деятельности по размещению временно свободных остатков целевых средств, полученных в виде добровольных имущественных взносов, целевого финансирования и целевых поступлений в приносящих доход финансовых активах.

При решении вопроса об отнесении такой деятельности к предпринимательской, а также для принятия решения об учете (при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций на основании подпункта 14 пункта 1 и пункта 2 статьи 251 Налогового Кодекса Российской Федерации) средств, полученных от источников финансирования и направляемых на подобную деятельность, следует рассматривать каждый конкретный случай с точки зрения использования средств по целевому назначению.

В данной ситуации этот доход может считаться доходом от предпринимательской деятельности, поскольку в нашем примере, отсутствуют внутренние решения и политика в отношении подобных доходов, следовательно, если предлагаемые поправки вступят в силу, то необходимо будет вносить обособленное имущество в размере не менее пятисот тысяч рублей. Невыполнение данного требования, при вступлении в силу изменений Гражданского кодекса Российской Федерации, может повлечь различные негативные последствия для некоммерческой организации.

Кроме того, в действующей статье 17 Федерального законна «О некоммерческих организациях» предусмотрена возможность преобразования некоммерческих организаций в коммерческие, однако, согласно предлагаемым поправкам, такая возможность будет исключена.