Национальная лесная политика России на распутье: приглашаем к обсуждению

          20-21 декабря, по инициативе российского Всемирного Фонда Дикой природы (WWF) состоялся круглый стол с участием общественных организаций на тему: «Формирование новой лесной политики России». Ранее Рослесхоз ответил на письмо WWFпо поводу лесной политики, так как ранее был объявлен конкурс на подготовку документа по этой теме и его выиграл ВНИИЛМ. На этом круглом столе участники попытались определить основные положения лесной политики. Кроме того, на этой встрече выбрали двух представителей от общественности для участия в рабочей группе при Рослесхозе для формирования политики. Это Алексей Ярошенко (Гринпис) и Николай Шматков (WWF). 8-9 февраля планируется конференция в Санкт-Петербурге, где по всей видимости политика будет приниматься и утверждаться. На сегодня есть два варианта политики - от ВНИИЛМ и от общественности. (Вы можете скачать оба варианта в электронном виде в приложении к этой статье)

Предлагаем всем, кому интересна эта тема, поучаствовать в обсуждении этих документов и сделать свои замечания и предложения.

Содержание  документа «Национальная лесная политика»
(предложен ВНИИЛМ)

Преамбула: общее значение лесов России и их влияние на мировые лесные процессы, предназначение и устремление национальной лесной политики: ответ на вызовы времени, на необходимость взвешенного и долгосрочного подхода к использованию лесов, на необходимость взаимоувязки стратегии использования лесов с социально-экономическим развитием страны, глобальными социально-экономическими и экологическими процессами.

1. Определения и цели: дается определения основных понятий, которые используются в документе (понятие леса, национальная лесная политика, устойчивое развитие, устойчивое управление лесами, лесные отношения и т.п.); формулируются социальные, экологические и экономические цели национальной лесной политики.

2. Леса России сегодня: дается обобщенное описание ситуации о состоянии, использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов на настоящий период; обобщенно характеризуется реальный вклад лесного сектора в социально-экономическое развитие страны, излагаются прогнозы его развития; характеризуется экологическое состояние лесного сектора, его проблемы и пути решения; описываются обобщенно  ключевые проблемы лесного сектора, сдерживающие решение целей и задач национальной лесной политики.

3. Основные принципы формирования национальной лесной политики: устанавливаются базовые принципы, на которых будет строиться национальная лесная политика будущего: вопросы собственности на леса; обеспечение устойчивого управления лесами; роль государственного управления лесами; учет целевого назначения лесов; место и роль лесного сектора в экономике страны и мира; принципиальные требования к использованию, охране, защите и воспроизводству лесов;  роль гражданского общества в развитии лесных отношений; принципы, направленные на сохранение лесных экосистем и ограничивающие  использование лесов, экономические принципы использования лесов и др.

4. Функции и значение лесов: определяются вопросы правового статуса лесов на землях различного целевого назначения; права собственности на леса;  приоритетные функции лесов России на перспективу, их социальная и экологическая роль, значение для повышения материального благосостояния общества, значение для регулирования местного, регионального и глобального экологического равновесия; прав граждан на пребывание в лесах.

5. Система лесоуправления: определяются общие требования  к системе лесоуправления на перспективу, деление лесных территорий по единицам лесоуправления; определяются условия участия государства в управлении лесами,  роль региональных органов лесоуправления и лесного бизнеса, их взаимодействие; роль гражданского общества в лесных отношениях и его взаимоотношение с другими институтами лесоуправления; требования к организации учета и оценки лесных ресурсов; организации использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; роль лесного планирования и лесоустройства; требования к организации системы контроля и надзора, лесной охраны в лесах, включая институты добровольного общественного контроля; ответственность за лесонарушения.

6.Требования к лесному хозяйству: создание условий для повышения уровня лесного дохода с единицы лесной площади;  уровня съема продукции ЛПК с единицы лесной площади;   достижения уровня превышения доходов от лесного хозяйства над уровнем  расходов федерального бюджета на лесное хозяйство;

6.1. Использование лесов: общие принципиальные требования к видам использования лесов, рубкам насаждений, другим видам использования лесов, ограничения на использование лесов в связи с их целевым назначением; правовые механизмы использования лесов (аренда, концессии?).

6.2. Охрана и защита лесов: общие требования на перспективу по обеспечению пожарной и санитарной безопасности в лесах; возможно подходы к районированию лесов по условиям и методам осуществления указанных мероприятий. 

6.3. Воспроизводство лесов: общие требования на перспективу по организации и обеспечению лесовосстановления, ухода за лесами с учетом их целевого назначения, зонально-типологических особенностей; возможно подходы к районированию лесов по условиям и методам осуществления указанных мероприятий; правовые механизмы осуществления охраны, защиты и воспроизводства лесов.

7. Лесная промышленность: место лесной промышленности в перспективе, общие требования к управлению лесной промышленностью, принципиальные требования к ее модернизации и экологизации, приоритетные направления развития, меры по повышению инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности лесной промышленности; условия сбалансированного развития лесной промышленности с учетом долговременных прогнозов потребностей внутреннего и внешнего рынка на лесобумажную продукцию, опережающего развития глубокой переработки древесины; условия упорядочения и повышения эффективности лесного экспорта с ориентацией на конечные продукты потребления; условия для прогрессирующего развития новых сегментов лесной промышленности (деревянное домостроение, биоэнергетика, использование лесных ресурсов в биофармацевтической промышленности, лесохимия и др.), развития внутреннего рынка лесоматериалов и услуг лесного сектора; формирование условий по развитию лесной инфраструктуры в лесах и повышению доступности малоосвоенных лесов; развитие институтов, способствующих проникновению продукции отечественного ЛПК на зарубежные экологически чувствительные рынки (добровольная лесная сертификация, механизмы регулирования в рамках ЕС); условия для  развитие малого и среднего бизнеса, прежде всего, в сфере лесозаготовок, неглубокой переработки древесины, переработки недревесных ресурсов; условия для внедрение биоэнергетики в жилищно-коммунальное хозяйства, прежде всего в отдаленных лесных территориях;  интеграция работы с органами местного самоуправления в части развития  программ частного домостроения, социальной инфраструктуры и т.п.

8. Экономические механизмы лесоуправления: платность за ресурсы, подходы к определению стоимости лесных ресурсов и рентабельности их использования с учетом необходимости эффективного воспроизводства.

9. Лесная наука и образование: общие подходы к требованиям в перспективе по достаточному научному и кадровому обеспечению деятельности лесного сектора, эффективному и устойчивому управлению лесами.

10. Леса и общество: условия для свободного пребывания граждан в лесах;  создание условий для обеспечения свободного участия граждан в лесных отношениях в соответствии со степенью их информированности и развитием чувства гражданской ответственности и собственного достоинства; развития общественных экспертиз лесных проектов; развитие механизмов гражданского общества в сфере лесных отношений (отраслевые общественные объединения, саморегулируемые организации, профсоюзы, неправительственные организации, школьные лесничества, модельные леса и т.п.).

11.Законодательное (правовое) регулирование лесных отношений: общие требования к лесному законодательству разных уровней.

12. Роль России в международной лесной политике: общие требования по участию в деятельности международных институтов переговорного процесса по лесам, международном двустороннем сотрудничестве; общие требования по усилению роли страны в данном направлении.

13. Механизмы реализации национальной лесной политики: общие требования к организационным, управленческим, законодательным и иным мерам государственного регулирования и общественного воздействия, направленные на обеспечение реализации целей и задач национальной лесной политики.

Проект предложений НПО по структуре и содержанию Национальной лесной политики РФ
(предложен Неправительственными общественными организациями)

Постулаты о Национальной лесной политике России (Статьи 1-3)

Статья 1. Национальная лесная политика Российской Федерации – это документ, утвержденный […] Российской Федерации, составленный на основе общероссийского диалога основных заинтересованных сторон лесного сектора - органов государственной власти и управления, лесного бизнеса и неправительственных организаций. Национальная лесная политика России отражает совокупное согласованное мнение заинтересованных сторон о целях, задачах и направлении развития лесного сектора и определяет  направленность и принципы его развития, устойчивого использования и сохранения лесов России во благо общества.

Статья 2. Национальная лесная политика является основой для разработки и совершенствования лесного и смежного законодательства, стратегий, программ и планов по управлению лесами и обеспечивает их согласованность и направленность на достижение общих целей.

Статья 3. Национальная лесная политика России основана на консенсусе заинтересованных сторон. Национальная лесная политика России подлежит пересмотру каждые 5 лет на основе открытого диалога всех заинтересованных сторон лесного сектора с учетом прогнозной оценки внутренних и внешних социально-экономических и экологических факторов.

Видение (Статья 4)

Статья 4. Национальная лесная политика России направлена на обеспечение экономически эффективного, экологически устойчивого и социально ответственного использования лесных ресурсов, вне зависимости от их назначения и прав распоряжения ими, в интересах нынешнего и будущих поколений жителей России и в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

Принципы (Статьи 5-6)

Статья 5. Национальная лесная политика России основана на принципах устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства в соответствии с национальными интересами России и общепринятыми международными подходами.

Статья 6. Леса используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Каждый обязан сохранять леса, бережно относиться к лесным ресурсам. Использование и распоряжение лесами не должно наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы жителей России.  

Цели (Статья 7)

Статья 7. Целями Национальной лесной политики России является:

1. Сохранение лесных экосистем, обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду;
2. Обеспечение занятости и социального благополучия жителей России, устойчивого сельского развития;
3. Обеспечение потребностей народного хозяйства в лесных ресурсах.

Понятийный аппарат (Статьи 8-10)

Статья 8. Лес[1] – это …
… экологическая система, сформированная древесными и кустарниковыми растениями, а также растениями других форм, животными, микроорганизмами и другими компонентами окружающей природной среды (forestforum.ru).
… земельный участок площадью более 0,5 га, покрытый деревьями высотой более пяти метров с сомкнутостью крон более 10 %, или деревьями, способными достигнуть этих показателей в данных условиях (ФАО ООН).
… земельный участок площадью более 0,5 га, покрытый деревьями высотой более пяти метров с сомкнутостью крон более 10%, или деревьями, способными достигнуть этих показателей в данных условиях. В лес входят участки, временно не покрытые деревьями в результате их вырубки или гибели. Ряды деревьев или лесополосы учитываются как лес, если их ширина составляет 20 метров и более. В лес не входят древесные посадки сельскохозяйственного назначения (сады) и искусственные насаждения с регулярной планировкой на землях поселений (скверы, парки)" (предложения НПО в Государственную Думу)
… один из основных типов растительного покрова Земли, представленный многочисленными жизненными формами растений, среди которых главная роль принадлежит деревьям и кустарникам, второстепенная — травам, кустарничкам, мхам, лишайникам и т.п. (БЭС)

Статья 9. Лесной сектор включат органы государственной власти и управления; организации и движения природоохранной, экологической и социальной направленности;  местное и коренное население, зависящее от лесов; организации, занимающиеся заготовкой, транспортировкой, переработкой и реализацией лесоматериалов и изделий из древесины; индустрию туризма и отдыха и, а также другие секторы промышленности и заинтересованные стороны, получающие материальные и нематериальные блага от лесов России.

Статья 10. Леса высокой природоохранной ценности — это леса, играющие выдающуюся либо ключевую роль по причине их высокой экологической,  социально-экономической,  ландшафтной ценности или ценности для сохранения биоразнообразия.

Информация о лесах и их значении (Статья 11)

Статья 11. Россия – главная лесная держава. По площади лесов Россия занимает первое место в мире, обладая 1/5 частью лесов планеты. Леса покрывают почти половину территории страны. Около 40 % лесов России имеют низкую продуктивность в силу сурового климата и недостаточную экономическую доступность. Несмотря на это, леса выполняют важнейшие защитные, водоохранные и климаторегулирующие функции, играют ключевую роль в сохранении биоразнообразия и поддержании других биосферных функций. На долю лесов России приходится 26 % площади малонарушенных лесов мира.

Леса России имеют важнейшее значение для населения страны и всей планеты, как ключевой фактор сохранения благоприятной среды жизни людей, социально-экономического и культурного развития, место обитания живых организмов. Леса играют особую роль в жизни местного сельского населения страны, коренного населения, являясь особой культурной, социальной и экономической ценностью. Леса России выполняют важную роль в сдерживании глобального изменения климата.

Государство, население России, заинтересованные стороны лесного сектора несут ответственность за состояние лесов страны перед живущим и будущими поколениями. Национальная лесная политика России призвана обеспечить сохранение и приумножение экономического, экологического и социального потенциала лесов России.   

Международные обязательства РФ (Статья 12)

Статья 12. Лесное законодательство, нормативно-правовая база лесоуправления и лесопользования должна полностью соответствовать международным обязательствам, принятым на себя Россией в рамках ратифицированных конвенций и международных соглашений.

Угрозы, препятствия и проблемы, требующие решения; обоснование для формулирования  политики (Статья 13)

Статья 13. Лесам России угрожает утрата экологического и ресурсного потенциала в населенных районах страны, в зонах расположения действующих лесопромышленных предприятий и путей транспорта. Серьезными угрозами для сохранения экономического, экологического и социального значения лесов и эффективности лесного сектора страны являются:

• слабая эффективность управления лесами, связанная, в том числе, с несовершенством законодательной базы, низким уровнем обеспеченности кадрами и низкой актуальностью информации о лесах;
• отсутствие экономических стимулов для эффективного лесоуправления и лесопользования, а также интенсификации лесного хозяйства, сохранения и восстановления социального и экологического потенциала лесов, включая сохранение биоразнообразия;
• значительные потери лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней;
• фрагментация лесов, застройка;
• снижение эффективности системы особо охраняемых природных территорий; 
• высокий уровень нелегального лесопользования;
• низкая эффективность лесовосстановления и ухода за лесом;
• слаборазвитая лесная и устаревшая производственная инфраструктура;
• недостаточная инновационная и инвестиционная активность в лесном секторе;
• несовершенная структура производства и экспорта лесобумажной продукции;
• слабое информирование населения и неразвитость механизмов учета общественного мнения при планировании и реализации лесопользования.

Роль, степень и формы участия государства, институтов гражданского общества и населения России в управлении лесами (Статьи 14-18)

Статья 14. Государство должно обеспечивать сохранение и восстановление экономического, экологического и социального потенциала лесов России, в том числе, путем разработки и обеспечения эффективного законодательно-правового регулирования деятельности участников лесных отношений, целевых инвестиций, обеспечения институционального и кадрового потенциала.

Статья 15. Управление лесами должно осуществляться уполномоченными органами государственной власти при участии и контроле со стороны общественных организаций и населения России. Управление лесами должно быть основано на тесном межведомственном взаимодействии и участии заинтересованных общественных организаций и населения. 

Организации лесного сектора, в том числе, институты гражданского общества, компании лесопромышленного сектора, другие заинтересованные стороны и население России должны иметь широкие возможности принимать участие в разработке и обеспечении эффективного применения законодательства, регулирующего деятельность участников лесных отношений, в обеспечении сохранения и восстановления экономического, экологического и социального потенциала лесов России, мониторинге осуществляемой и планируемой деятельности государственных органов управления лесами, лесопользователей и других участников лесных отношений.

Для обеспечения эффективного участия заинтересованных сторон в управлении лесами должны быть созданы и задействованы эффективные механизмы построения многостороннего диалога, а также механизмы сбора, анализа и оперативного предоставления актуальной и полной информации о лесах, текущей и планируемой деятельности государственных органов управления лесами и лесопользователей, отвечающей потребностям заинтересованных общественных организаций, лесного бизнеса и населения России.

Статья 16. Леса России отличаются огромным разнообразием, обусловленным климатическими, почвенными и другими географическими особенностями, а также социально-экономическими факторами. Лесное законодательство и другие механизмы управления лесами должны учитывать эти особенности а также целевое назначение лесов. У субъектов Российской Федерации должны быть возможности разрабатывать и применять собственные региональные законы, нормативы и правила, которые наилучшим образом учитывают местные лесорастительные и социально-экономические условия и обеспечивают наилучшее управления лесами. Федеральное законодательство, нормативы и правила должны создавать рамочные условия для разработки совместно региональными и муниципальными органами государственной власти и управления при участии других заинтересованных сторон и применения региональной законодательной и нормативно-правовой базы, мониторинга ее эффективности.

Региональная законодательная и нормативно-правовая база управления лесами не должна противоречить федеральному законодательству.

Статья 17. Законодательство и нормативно-правовые акты, направленные на обеспечение экономически эффективного, экологически устойчивого и экологически-ответственного лесопользования должны быть направлены на обеспечение конкретных результатов, определенных целевых показателей, отражающих эффективность, устойчивость и ответственность управления лесами.

Мониторинг эффективности управления лесами должен осуществляться с учетом критериев и индикаторов Монреальского и Панъевропейского процессов по лесам.  

Статья 18. Государство должно создать стимулы для роста кадрового потенциала системы управления лесами.

Общая задача Национальной лесной политики России (Статья 19)

Статья 19. Использование лесных ресурсов России должно быть основано на принципах экономической эффективности, экологической устойчивости и социальной ответственности.

Социальные задачи Национальной лесной политики России (Статья 20)

Статья 20. Граждане должны иметь право свободно и бесплатно пребывать в лесах и заготавливать для собственных нужд пищевые и недревесные ресурсы леса.

Лес играет важную роль для жизни местного и коренного населения. На территориях, имеющих важное значения для хозяйственной деятельности местного и коренного населения, а также имеющих важное рекреационное, культурное, религиозное и иное социальное значение должен устанавливаться порядок лесопользования, обеспечивающий возможности для ведения традиционного образа жизни, традиционного природопользования, сбор недревесных и пищевых ресурсов леса, заготовку дров, и использования лесов для рекреации и в социальных целях. К таким территориям могут относиться орехо-промысловые зоны, припоселковые кедрачи и другие леса вблизи населенных пунктов и на территориях традиционного проживания и природопользования местного и коренного населения, места религиозного поклонения, культурно-исторического и рекреационного значения, ягодники, грибные места, места охоты и рыбной ловли, территории оленеводства.  

На территориях, имеющих важное значения для хозяйственной деятельности местного и коренного населения, а также важное культурное, религиозное и иное социальное значение, порядок лесопользования должен устанавливаться на муниципальном и региональном уровне при участии органов местного самоуправления, организаций коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, других неправительственных организаций, представителей местного и коренного населения.

Экономические задачи Национальной лесной политики (Статьи 21-24)

Статья 21. Управление лесами России должно обеспечивать интенсификацию лесного хозяйства  при обеспечении экологической устойчивости и социальных интересов жителей России. Для этого на основе диалога заинтересованных сторон должны создаваться экономические стимулы для эффективного лесоуправления и лесопользования, в том числе, интенсификации лесного хозяйства, сохранения и восстановления социального и экологического потенциала лесов, в том числе, сохранения биоразнообразия.

Статья 22. Деятельность по управлению лесами должна осуществляется с учетом социальных и экологических последствий. Приоритетной поддержкой должна пользоваться деятельность, в результате которой не только обеспечивается сохранение и восстановление экономического, экономического и социального потенциала лесов, но и развитие малого лесного бизнеса и занятость местного населения, включая мероприятия по уходу за лесом и лесовосстановление, местную лесопереработку.

Статья 23. Лесное законодательство должно обеспечивать должно обеспечивать возможность использования лесных ресурсов двум и более лесопользователям  при возможности урегулирования вопросов, относящихся к использованию и охране лесных ресурсов, при этом приоритетное право пользования должно предоставляться хозяйственно-экономической деятельности, оказывающей наименьшее негативное воздействие на природные экосистемы и обеспечивающей больше преимуществ для местного и коренного населения, такие как заготовка недревесных и пищевых ресурсов леса, охота и т.п.

Статья 24. Лесное законодательство должно обеспечивать экономические стимулы для развития у лесопользователей социальной ответственности и экологической устойчивости, в том числе, через предоставление преимущественного доступа к лесным ресурсам.

Экологические задачи Национальной лесной политики (Статьи 25-27)

Статья 25. При планировании лесопользования в России должен использоваться экосистемный подход. Лесоуправление и лесопользование должно быть направлено на сохранение редких видов живых организмов и экосистем, сохранение лесов высокой природоохранной ценности, в том числе старовозрастных (малонарушенных) лесов, ключевых биотопов, ОЗУ, сохранение биоразнообразия при рубках и противодействию фрагментации лесов, сохранению горных лесов и лесов, растущих на вечной мерзлоте, а также других уязвимых экосистем.

Статья 26. Лесоуправление в России должны быть направлено на сохранение и развитие системы особо охраняемых природных территорий, как федерального, так и регионального и местного значения.

Статья 27. Лесоуправление в России должно быть направлено на адаптацию лесов к климатическим изменениям и обеспечению сохранения и увеличения потенциала лесов по сдерживанию изменения климата.

Статья 28. Лесоуправление в России должно содействовать широкой диверсификации продукции и услуг, получаемых на основе экономически эффективного, экологически устойчивого и социально ответственного управления лесами.

Должны быть разработаны и применяться механизмы экономической оценки нефинансовых услуг, получаемых за счет использования лесов, в том числе, средообразующих, климаторегулирующих, почвозащитных, рекреационных, услуг по сохранению биоразнообразия, депонированияю углерода и других.

Целевые показатели (Статья 29)
Ответственность за реализацию функций по достижению целевых показателей, роль органов управления лесами разных уровней, неправительственных организаций (Статья 30)
 
[1] В проекте приводится несколько альтернативных формулировок