Право собственности на природу: проблемы теории

         Вместе с рыночной экономикой в страны соцлагеря пришло право собственности на землю и другие природные ресурсы. Предлагаем вашему вниманию фрагменты статьи Заведующего сектором эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ, Михаила Михайловича Бринчука, опубликованной в сборнике Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы государства и права в 2011 году.

…В развитии и жизнедеятельности общества как сама природа, так и вопросы собственности на нее в высшей степени значимы… Природа – основа жизнедеятельности общества в целом и каждого человека в отдельности, независимо от того, ты – президент государства, министр охраны природы, научный работник или крестьянин.

…Особенность современного этапа – кризисность всех важнейших сфер жизнедеятельности общества: экономики, социальной сферы, сферы взаимодействия общества и природы, культуры, и как ее результат - кризис цивилизации в целом. Мир, или его значительная часть, переживает системный кризис. Преодоление системного кризиса - а в этом заинтересовано (должно быть заинтересовано человечество) - предполагает в первую очередь выявление породивших его причин и на этой основе ревизию основных ресурсов развития цивилизации – мировоззрения (1), правопонимания и самого права, рыночной экономики, науки, государства как политической организации общества, основ деятельности межгосударственных образований. Применительно к каждому ресурсу желательно установить степень его «вклада» в провоцирование кризиса. На основе качественной и слаженной, скоординированной и сбалансированной корректировки каждого из названных сложнейших «ресурсов развития» можно ожидать оздоровление, постепенное оживление общественного развития в каждой отдельной стране и на планете в целом. Дальнейшее игнорирование осознанных отдельных кризисов и особенно цивилизационного, как известно, чревато угрозой существования самого человечества. И эта угроза, по оценкам ученых, становится все более реальной.

В статье исследуется один из важнейших ресурсов развития общества – право собственности применительно к другому, основополагающему, жизненно важному ресурсу развития – природе, которая, по справедливой оценке известного философа В.С. Соловьева, «до сих пор была или всевластною, деспотическою матерью младенчествующего человечества, или чужою ему рабою, вещью (выделено мной – М.Б.). В эту вторую эпоху одни только поэты сохраняли еще и поддерживали хотя безотчетное и робкое чувство любви к природе как к равноправному существу»(2).

С учетом особенностей переживаемого человечеством и российским обществом цивилизационного этапа, потребностей корректировки мировоззренческих установок, в том числе формирования «чувств любви к природе как к равноправному существу» или, как писал великий гуманист ХХ в. Альберт Швейцер, воспитания, проявления «благоговения перед жизнью»(3), автор статьи придерживается позиции, согласно которой в правовом контексте природа имеет (должна иметь) особый режим.

В том числе и через институт права собственности на природу в части будущих цивилизационных перемен, через преодоление системного кризиса должна проявиться особая роль в правовой системе экологического права как ресурса развития России. Как справедливо писал в своей последней работе О.С. Колбасов, «экологическое право должно сыграть колоссальную историческую роль – стать противовесом всего остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти. Богатство и власть (удержать богатство, закрепить власть) – это неистребимое двуединое зло, которому право – преданный слуга. Право – это орудие в руках уже господствующих в обществе лиц для удержания и умножения своего богатства за счет ограбления других, а также для укрепления своей власти.

Так было тысячелетиями, так продолжается и в настоящее время.

При такой сущностной функции (ориентации, предназначении) права природа (природная среда, природные богатства) воспринимались как один из материальных атрибутов имущества, как объект для наживы, для умножения частной, групповой или национальной собственности. Все остальные достоинства, полезности природы затушевывались, отодвигались на второй план или вообще не замечались. Право никогда не воспринимало природу всесторонне, в полной полезной ценности, в полном объеме, в ее целостности. Это, можно сказать, принцип права, о котором никто еще не говорил и не писал. И этот принцип продолжает действовать в наши дни, хотя многое изменилось в мире к концу второго тысячелетия»(4).

Одним из наиболее существенных элементов этих базисных основ развития является собственность на природу. В этом контексте исследуемая тема дополнительно актуализируется в наши дни в связи с подготовленной Концепцией развития гражданского законодательства (5) и выраженной в ней позицией по отношению к природе. В Концепции «предлагается несколько по-иному взглянуть на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве» (введение, п. 8). «Иной взгляд» касается преимущественно природы как объекта права собственности. По замыслу авторов Концепции в ГК РФ следует включить нормы, регламентирующие право собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты, отказаться от категории «лесной участок», который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в ЕГРП. К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки. Животные в состоянии естественной свободы не должны быть объектами права собственности (п. 3.6.5) (6). При этом, по мнению авторов Концепции, реализация данных предложений будет способствовать гармонизации земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах с гражданским законодательством.

По этому поводу академик Ю.К. Толстой с тревогой пишет: «… Настораживает, что Концепция предполагает широкую интервенцию в такие смежные с гражданским отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. В разделе о вещных правах предусматривается «перетащить» в ГК РФ (разумеется, с необходимой переработкой) едва ли не все нормы соответствующих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в них лишь нормы публичного права. Эта операция представляется мне крайне опасной (выделено мной – М.Б.)» (7).

При рассмотрении сущности собственности основной гранью, раскрывающей ее роль в жизни людей, С.С. Алексеев выделяет «прежде всего характерную для собственности прямую и глубокую связь лица с вещью и полную, абсолютную власть собственника в вещных отношениях (выделено мной – М.Б.)». И что еще более существенно – на отношение к вещам «как к своим» (8). «Главное в самой собственности – это полное господство и абсолютная власть над этими предметами, иными объектами…» (9).

Уже в XIXв. по экологическим соображениям в России были введены некоторые ограничения на частные предприятия, поэтому и тогда можно было говорить с определенной долей условности о «полном господстве и абсолютной власти» над отдельными объектами. В наше время об этом начале права собственности можно говорить с большими оговорками, тем более о природе как объекте права собственности. Одно дело предметы личного туалета человека как объекты права собственности и уже другое, к примеру, частный автомобиль. В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (10) запрещается эксплуатация транспортных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов. В условиях рыночной экономики большинство предприятий стало частными. Согласно п. 3 ст. 34 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (11) нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, строительства, эксплуатации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Возникают вопросы: что с позиций разумного человека несправедливо в такой правовой ситуации? И в чем правовой смысл «полного господства и абсолютной власти» над автомобилем, предприятием, если собственник не может использовать их по назначению?

Формула «полного господства и абсолютной власти» как образец «оцивилизации собственности» применительно к природе в условиях современного цивилизационного развития России, мало того, что представляется необоснованной, - она просто вредна. В отечественных условиях это начало дает недобросовестному собственнику юридический мотив и даже основание для произвола.

В соответствии со ст. 6 Водного кодекса РФ (12) каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначена для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м. Как известно, распространенной практикой стало приобретение в частную собственность земельного участка на берегу водоема, его огораживание и лишение людей их законного права на доступ к водным объектам (13). При этом через право общего водопользования в определенной части реализуется конституционное право на благоприятную окружающую среду.

Поэтому практика «абсолютной власти» собственника порождает серьезные экологические последствия.

Аналогичным образом обстоят дела с лесами. Согласно ст. 11 Лесного кодекса РФ (14) граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Распространяющаяся практика – покупка земельного участка в лесу, его огораживание, «полное господство и абсолютная власть» собственника, абсолютное лишение возможностей на реализацию гражданами права свободно пребывать в лесах.

С конца XIXв. учение о собственности стало претерпевать глубокую трансформацию. В него проникли и получили широкое распространение идеи о том, что собственность не может более оставаться самоцелью, частным делом ее обладателя, а должна выполнять определенную социальную миссию. Тем самым обозначился очевидный отход от классических цивилистических принципов римского права с присущими ему абсолютизацией собственнических прав и культом частноправовых, индивидуалистических начал собственности (15).

В наше время «деспотическое господство индивида над вещью», «присвоение или принадлежность материальных благ одним лицам (их коллективам) и соответственно отчужденность этих же благ от всех других лиц», как представляется, противоречит положениям общей теории права о выделении в системе права публичного и частного права и самим нормам права, в том числе конституционным.

Системообразующим явлением и первейшим признаком публичного права, по убедительному мнению Ю.А. Тихомирова, является публичный интерес, который выступает в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений (16). К видовым интересам общего родового понятия публичного интереса Ю.А. Тихомиров обоснованно относит интересы экологического благополучия (17). Интересы экологического благополучия как концентрированное выражение общесоциальных потребностей и стремлений вполне оформлены в конституционном положении о природе как основе жизнедеятельности человека и общества (ст. 9 Конституции РФ).

С учетом выраженного в этой норме публичного интереса экологического благополучия методологически корректно сформулировано другое конституционное положение, имеющее прямое отношение к теме исследования: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36).

А теоретики права собственности пишут о деспотическом господстве индивида над вещью, присвоении или принадлежности материальных благ одним лицам (их коллективам) и соответственно отчужденности этих же благ от всех других лиц. Ничего подобного не может быть, в частности, в отношении такого специфического объекта права собственности как природа.

Авторитетные ученые дают новым собственникам на природу «научное основание» на произвол, на «деспотическое господство» в отношении ее. «Полное господство и абсолютная власть» как исходное начало права собственности и проявление ее сущности изначально ориентируют собственника на определенное поведение, противоречащее естественному праву и правовой сущности природы как публичного блага. Как пишет теоретик права Г.В. Мальцев, земля как природное достояние принадлежит всем и никому в отдельности (18).

Основываясь на сказанном, а также исходя из особенностей природы в ее правовом контексте, понятие и сущность права собственности на природу (природные объекты) могут быть определены как закрепленное в нормах публичного права общественное отношение по определению принадлежности природы (природных объектов) субъекту права, наделяющих с учетом специфики природы (природного объекта) обладателя права властными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению этим объектом, осуществляемыми с учетом публично-правового режима природопользования и охраны окружающей среды, а также охраняемых законом прав и интересов иных лиц. Регулирование и осуществление права собственности на природу подчинено решению публично-правовой задачи поддержания, обеспечения экологического благополучия как публичного интереса.

Предметы, с которыми человек взаимодействует в процессе жизнедеятельности, как объекты права собственности весьма различны как по происхождению, так и характеру удовлетворяемых интересов и потребностей. Именно эта особенность положена в основу выделения форм (видов) собственности.

Вопрос о форме (виде) собственности на природу важен всегда, тем более на современном этапе общественного развития. Одним из существенных элементов базисных основ цивилизационного развития, порождающего и обостряющего глобальные проблемы человечества является институт права собственности. Принцип частной собственности относится к весьма значимым либеральным ценностям, на которой основана рыночная экономика. И сама рыночная экономика, и частная собственность как ее инструмент являются факторами, обостряющими экологическую ситуацию. Как отмечает Г.В. Мальцев, «человеческая цивилизация, вступив когда-то на путь частной собственности, переоценила свои возможности пресекать вредное воздействие соответствующих институтов на природную и социальную среду, за что приходилось не раз расплачиваться потрясениями, революциями, кризисами, кумулятивным итогом которых является современный глобальный упадок» (19).

…Во Всемирной хартии природы, принятой ООН в 1982 г. в качестве правовой основы осуществления международного сотрудничества в разрешении международных проблем в экономической, социальной, культурной, технической, интеллектуальной или гуманитарной областях, обоснованно отмечается, что человечество является частью природы и жизнь зависит от непрерывного функционирования природных систем, которые являются источником энергии и питательных веществ.

Примерно так же выражена общественная роль природы как основы жизни и деятельности общества в ст. 9 Конституции РФ.

Согласно действующему законодательству природные ресурсы как объекты собственности могут находиться в обороте, как и предметы социальной среды. Однако нельзя не видеть разницы, к примеру, между богатейшими российскими недрами и металлургическим заводом, перерабатывающим добытые недра, как объектами права собственности и как благом, находящимся в обороте. Один объект создан Творцом, самой природой, без малейшего приложения труда человека, другой - гением человека.

…Рассуждая по вопросу частной собственности на землю, К. Маркс писал, что «с точки зрения более высокой экономической формации общества частная собственность отдельных индивидов на земной шар будет представляться не в меньшей степени нелепой, чем частная собственность одного человека на другого человека. Даже целое общество, нация и даже все одновременно существующие общества, вместе взятые, не суть собственники земли, они лишь ее владельцы, лишь пользующиеся ею, и, как bonipatresfamilias(добрые отцы семейства), они должны оставить ее улучшенной следующим поколениям» (20).

Правовой режим природы как объекта собственности должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды. Теоретически он должен быть таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, природа сохранялась в благоприятном состоянии. Еще в римском праве имелась категория «общих для всех вещей». Правда, в их состав входил весьма ограниченный круг природных «вещей» - воздух, Солнце, проточная вода, море. Изначально они не могли находиться в чьей-либо собственности, были только в общественном пользовании.

С учетом особой роли природы в общественном развитии, места человека в природе, его ответственности за сохранение благоприятного состояния окружающей среды в интересах будущих поколений предпочтительным является закрепление в правовой доктрине и праве природы как общественного достояния. Это было отражено в преамбуле Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г.: «Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека». Следует подчеркнуть, что концепция общественного достояния в практическом плане противопоставляется концепции частной собственности на природные ресурсы, в рамках которой богатый человек может купить (скупить) природные богатства и распоряжаться ими в своих интересах.

…С.И. Ожегов определял достояние как то, что безраздельно принадлежит кому-нибудь. Природа, ее ресурсы, призванные удовлетворять потребности человека, принадлежат людям, всему обществу, причем одновременно настоящему и будущим поколениям (21). Соответственно в общественных отношениях, регулируемых правом, природа должна восприниматься как общественное достояние.

Для реализации данной концепции необходимо решить ряд принципиальных вопросов. Кто может наиболее эффективно от имени общества и в его интересах распоряжаться природой, являющейся общественным достоянием? Все ли природные ресурсы или их части должны стать общественным достоянием? Если не все, то какие могут иметь иной правовой титул?

Хотя политическая власть над землей не более чем условная политико-юридическая конструкция, наиболее успешно управлять природой – общественным достоянием может государство в рамках его экологической функции. Оно имеет сбалансированную систему органов - законодательных, исполнительных и судебных, - призванных последовательно решать задачи определения в интересах общества правового режима природы, распоряжения ею с учетом конституционного права на благоприятную окружающую среду, контроля за их использованием, обеспечения экологического правопорядка, в том числе посредством применения принудительной силы.

Правовой режим природы как общественного достояния может быть урегулирован в законодательстве путем объявления природы исключительной собственностью государства. Во-первых, важно, чтобы этот правовой режим отличался от правового режима иного имущества, в том числе государственного, находящегося в обороте. Во-вторых, должна быть четко выражена правовая сущность общественного достояния: государство распоряжается им только в интересах общества и под его контролем. Учитывая особую общественную ценность природных богатств, немаловажно, чтобы правовой режим природы как общественного достояния был закреплен в Конституции РФ (22).

Отношения собственности на природу следует воспринимать и регулировать в контексте формирования нового мировоззрения и правопонимания, переосмысливая систему высших ценностей общественного развития. Автор статьи разделяет постулаты формирующейся в настоящее время экоцентрической экологической культуры, которая характеризуется следующими признаками.

Высшую ценность представляет гармоничное развитие человека и природы. Природное признается изначально самоценным, имеющим право на существование «просто так», вне зависимости от полезности или бесполезности и даже вредности для человека. Человек не собственник природы, а один из членов природного сообщества.

Отказ от иерархической картины мира. Человек не признается обладающим какими-то особыми привилегиями на том основании, что он имеет разум, наоборот, его разумность налагает на него дополнительные обязанности по отношению к окружающей природе. Мир людей не противопоставлен миру природы, они оба являются элементами единой системы.

Целью взаимодействия с природой является максимальное удовлетворение потребностей как человека, так и всего природного сообщества. Воздействие на природу сменяется взаимодействием (23).
 

Статья подготовлена с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

(1)Вот, к примеру, как оценивает президент Национальной федерации психоанализа М.М. Решетников, современный финансово-экономический кризис: «В целом нынешний кризис весьма условно можно именовать «экономическим». Он не связан с неурожаем, перепроизводством, истощением энергоносителей, человеческих, водных или иных ресурсов, включая золотовалютные резервы. Как представляется, его причины непосредственно связаны с кризисом тех гуманитарных концепций, которые лежали в основе формирования современного общества (выделено мной – М.Б.)». (Решетников М.М. Какой кризис мы переживаем? //Стратегия России. Октябрь 2009. № 10. С. 71).
(2) Соловьев В.С. Смысл любви //Русский космизм: антология философской мысли. М., 1993. С. 102.
(3) Швейцер А. Благоговение перед жизнью. // Пер. с нем. М., 1992. С. 93.
(4) См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. № 5/6. С. 90.
(5) Разработка концепции была предусмотрена Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482). Одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.
(6) Согласно ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462) животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью.
(7) Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 32.
(8) Алексеев С.С. Указ. соч. С. 16.
(9) Алексеев С.С. Указ. соч. С. 16.
(10) Восприятие субъективно, но применительно к «оцивилизованной собственности» даже такие ее характеристики, как «деспотическое господство», «абсолютная власть» звучат в духе Радищева и того, феодального, времени. Это сравнение тем более уместно, что У. Матэи и Е. Сухановым приведенное выше определение понятия собственности и оценка ее сущности, перенесенное без комментариев и в работу С.С. Алексеева, было заимствовано ими, как уже говорилось, у У.Блэкстона, английского юриста и писателя, современника А.Н. Радищева.
Интересно отметить, что в русском языке термин «собственность» впервые употребляется во второй половине XVIIIв. в указах Екатерины IIо передаче земель в частную собственность помещиков.
СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
(11) СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
(12) СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
(13) В заявлении общественных экологических организаций России, обеспокоенных захватом берегов рек, озер, морей, происходящим в последнее время. В заявлении говорится, в частности, о нередких случаях «приватизации» участков побережий Черного, Балтийского и других морей, берегов многих озер, водохранилищ и рек (в том числе Волги, Москвы и др.). См.: Зеленый мир. 2010. № 9-12. С. 15.
Проблемы «приватизации» побережий водоемов на фоне «оцивилизации собственности» на современном этапе важно рассматривать, наряду с иными факторами, учитывая безответственное отношение государственных природоохранных органов к исполнению возложенных на них функций. В полной мере это относится, в частности, и к Федеральному агентству водных ресурсов. По поводу застройки побережий его глава Р. Хамитов заявляет: «…Решение вопросов (частной) застройки, предоставления земли и т.д. определяет местная власть. От того, как местные власти спроектируют территорию, так и будет. В компетенции Водного кодекса РФ только вода, а берега и водосборная территория «отделены» от водных объектов и регулируются другими законами… Когда сотка земли на берегу стоит миллионы рублей, любой глава муниципалитета сходит с ума, он видит только эти рубли и не видит проблем жителей… Это (имеется в виду приватизация береговой полосы) прежде всего художества местной власти». (Российская газета (спецвыпуск «Экономика, экология»). 2007 19 июля). Руководитель Агентства, демонстрируя безволие, искажает к тому же и правовую суть проблемы: Водным кодексом РФ предусмотрена водоохранная зона, режим которой определяется водным законодательством.
(14) СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
(15) См.: Юридическая энциклопедия. Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2001. С. 1003.
(16) См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов //Журнал российского права. 2001. № 5. С. 3.
(17) В науке экологического права для выражения таких интересов употребляется также формулировка «поддержание, сохранение, восстановление благоприятного состояния окружающей среды».
(18) См.: Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 164.
(19) Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 163.
(20) Цит. по: Казанцев Н.Д., Колотинская Е.Н. Правовая охрана природы в СССР. М., 1962. С. 36.
(21) См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 179.
(22) Примерно такой подход к регулированию отношений собственности на природные богатства закреплен законодательством ряда государств. Так, в ст. 6 Конституции Казахстана 1995 г. предусматривается право государственной собственности на недра, воды, растительный и животный мир. Земля может находиться как в государственной, так и в частной собственности. Согласно ст.13 Конституции Украины 1996 г. земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы континентального шельфа, внутренней (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа, от имени которого право собственности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках компетенции, определенной Конституцией.
(23) См.: Ясвин В.А. История и психология формирования экологической культуры. Удобно ли сидится на вершине пирамиды? / Отв. ред. В.М. Захаров. М., 1999. С. 34-35.

Бринчук М.М.
Право собственности на природу: проблемы теории
Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы государства и права.
2011. № 4. С.153-174.