Роль РФ в вопросах продовольственной безопасности

Существует два основных подхода к определению продовольственной безопасности: рассматривать это понятие как состояние и как процесс. В первом случае продовольственная безопасность — это такое положение экономики и агропромышленного комплекса, при котором население в каждый момент времени имеет физический и экономический доступ к достаточному количеству безопасной пищи, необходимой для поддержания социально и экономически активной жизни человека.

Продовольственная безопасность как процесс — это политика, которая позволяет стране достичь наиболее высокого уровня самообеспеченности продовольствием в результате интегрированных усилий по увеличению производства необходимых продуктов питания, улучшению систем снабжения, потребления продовольствия, ликвидации недоедания и голода.

На сегодняшний день основополагающими международными документами в области продовольственной безопасности являются Римская декларация о всемирной продовольственной безопасности и План действий всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия (Рим, 13 ноября 1996 года). На Римской встрече были сформулированы базовые условия продовольственной безопасности:

1) физическая доступность достаточной в количественном отношении, безопасной и питательной пищи;

2) экономическая доступность продовольствия должного объема и качества для всех социальных групп;

3) автономность и экономическая самостоятельность национальной продовольственной системы (продовольственная независимость);

4) надежность, то есть способность национальной продовольственной системы минимизировать влияние сезонных, погодных и иных колебаний на снабжение продовольствием населения всех регионов страны;

5) устойчивость, означающая, что национальная продовольственная система развивается в режиме расширенного воспроизводства.

Таким образом, в международном контексте достижение продовольственной безопасности рассматривается как комплекс мер, призванных эффективно решать задачи развития не только сельскохозяйственного производства, внешней торговли, хранения и переработки, но и справедливого распределения основных продуктов питания, а также социального развития сельских территорий.

Россия позиционирует себя как крупного игрока в борьбе с мировым продовольственным кризисом. Так, в октябре 2010 года, в рамках выполнения решений встречи глав государств и правительств «Группы восьми» в Аквиле (Италия) по проблемам всемирной продовольственной безопасности, российское правительство утвердило Комплексную программу участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольственной безопасности (утверждена распоряжением Правительства РФ от 18 октября 2010 г. №1806-р).

По данным Минфина РФ, в период с 2009 по июнь 2012 года Россия направила в разных формах на реализацию Аквильской инициативы (L’Aquila Food Security Initiative) по обеспечению продовольственной безопасности в мире до 330 млн долларов. В российском Минфине подчеркивают, что проблема глобальной продовольственной безопасности заключается в постоянно растущих ценах на продовольствие, а также во всевозрастающей доле расходов на продукты первой необходимости в потребительской корзине наименее развитых стран. (официальный сайт Минфина РФ: http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=12569).

По мнению директора департамента международных финансовых отношений Минфина РФ Андрея Бокарева, указанные проблемы «создают большое напряжение в ряде регионов, свидетелями чему мы являемся, глядя на события в ряде стран Ближнего Востока и Северной Африки, где поводом для волнений и беспорядков стала нехватка продовольствия, резкий рост цен и неспособность местных властей обеспечивать поставку продовольствия».

Участие России в Аквильской инициативе реализуется в трех основных направлениях: в виде прямой помощи наименее развитым странам безвозмездными поставками продовольствия (такая помощь оказывается Таджикистану, КНДР, Афганистану, Эфиопии и ряду других беднейших стран), в рамках совместной программы с Консультативной группой международных сельскохозяйственных исследований (КГМСИ) и Всемирным банком в области сельского хозяйства (ожидается, что с 2010 по 2014 годы взнос нашей страны в КГМСИ, по данным Минфина РФ, составит 15 млн долларов), а также в форме финансирования специализированных проектов в других странах.

Что касается последнего, то, например, в 2010 году при содействии РФ в Армении был запущен трехлелетний проект с объемом финансирования более 8 млн долларов, предусматривающий разработку стандартов школьного питания и оказание технической поддержки в обеспечении правильного питания школьников. Как заявлял в 2012 году российский Минфин, проект позволит обеспечить сбалансированным питанием не менее 50 тыс. учащихся школ в Армении.

В рамках реализации Аквильской инициативы правительством РФ также было принято решение о создании в 2011 году на базе Московского государственного университета Евразийского центра по продовольственной безопасности (Аграрного центра МГУ), который, как заявляет университетское руководство, будет заниматься «разработкой последовательной сельскохозяйственной политики, обеспечивающей плодородие почв и гарантирующей продовольственную безопасность евразийского региона» (http://www.msu.ru/info/struct/dep/ecfs.html).

В целом, на фоне других стран «Большой восьмерки» и международных финансовых институтов финансовый вклад России в обеспечение глобальной продовольственной безопасности выглядит впечатляюще, поскольку помимо прямой помощи другим странам, Россия оказывает и косвенную — в виде списания госдолгов. Так, с 2005 по 2012 год РФ аннулировала госдолги беднейших африканских стран на сумму 11,3 млрд, долларов в том числе предоставив 2,2 млрд долларов в рамках инициативы по облегчению долгового бремени бедных стран с высоким уровнем задолженности.

Однако же, что касается научно-технического и практического участия в разрешении глобальной продовольственной проблемы, то Россию, скорее, можно назвать региональным, нежели глобальным игроком. Помимо проекта по школьному питанию в Армении и нескольких менее значимых проектов схожей направленности в других странах, сколь-либо значительного практического участия России в иностранных сельскохозяйственных и продовольственных инициативах не наблюдается.

Евразийский центр по продовольственной безопасности МГУ, призванный координировать подобную работу, за два года своего существования не был отмечен ни в одном международном проекте, если не считать таковым проведенные в конце 2012 года переговоры с правительством Омской области и представителями Всемирного банка о возможности финансирования последним селекционной работы омских ученых по улучшению качеств яровой пшеницы.

Внутренняя политика России в области обеспечения продовольственной безопасности опирается на принятую в 2010 году Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. №120), а также частично на ряд других документов — Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (в части обеспечения продовольственной безопасности), морскую доктрину Российской Федерации на период до 2020 года и ряд других нормативных актов.

Доктрина продовольственной безопасности РФ предполагает «обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов и продовольствием». Основой достижения этих целей заявлена «стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов».

Наиболее значимая часть Доктрины, носящей в общем и целом декларативный характер, — количественные критерии оценки продовольственной безопасности, а также перечень угроз. Например, устанавливаются минимальные пороговые значения удельного присутствия отечественного продовольствия на внутреннем рынке: зерна — не менее 95% сахара — не менее 80%, растительного масла — не менее 80%, мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) — не менее 85% молока и молоко-продуктов (в пересчете на молоко) — не менее 90% рыбной продукции — не менее 80%, картофеля — не менее 95% соли пищевой — не менее 85%.

В качестве основных рисков, угрожающих национальной продовольственной безопасности, Доктрина рассматривает макроэкономические риски, обусловленные снижением инвестиционной привлекательности отечественного реального сектора экономики и другими факторами, технологические риски, вызванные отставанием от развитых стран в уровне технологического развития производственной базы, агроэкологические риски, обусловленные неблагоприятными климатическими изменениями и последствиями природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, а также внешнеторговые риски, вызванные колебаниями рыночной конъюнктуры и применением протекционистских мер в зарубежных странах.

Исходя из обозначенных рисков, Доктрина определяет направления государственной политики: борьба с бедностью, повышение экономической доступности продуктов питания, развитие внутреннего рынка продовольствия и торговой инфраструктуры, обеспечение безопасности пищевых продуктов (в том числе, путем гармонизации с международными требованиями безопасности), а также форсированное развитие сельского хозяйства.

Собственно, на производственную часть и делается основной упор: в Доктрине прямо говорится о необходимости расширения площадей посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, реконструкции и строительства мелиоративных систем, об ускоренном развитии животноводства, расширении и более интенсивном использовании потенциала водных биологических ресурсов и новых технологий их индустриального выращивания.

Впрочем, государственное стимулирование сельского хозяйства имело место и до принятия Доктрины продовольственной безопасности: этот документ, скорее, констатировал уже проводимую на момент его приятия госполитику. Так, если в рамках двухлетнего приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в 2006–2007 годах государство выделило 47 млрд рублей, то уже в рамках принятой в июле 2012 года правительством РФ госпрограмме развития АПК на 2013–2020 годы объем финансирования сельского хозяйства составит 1,5 триллиона рублей.

С 2013 года госпомощь сельхозпроизводителям оказывается уже по правилам и условиям Всемирной торговой организации, куда Россия вступила в августе прошлого года, — исходя из реалий «зеленой корзины» (финансирование инфраструктуры, подготовки кадров, научных исследований, фитосанитарных и ветеринарных мероприятий, программ страхования – всего того, что не оказывает искажающего воздействия на рынок и конкуренцию) и «желтой корзины» (субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсация затрат на ГСМ, удобрения, электричество, списание долгов и т. д.). По условиям ВТО, допустимый объем господдержки российского АПК в 2012 и 2013 годах должен быть предусмотрен на уровне 9 млрд долларов ежегодно с последующим снижением к 2018 году до 4,4 млрд долларов.

Таким образом, в ближайшие годы правительству РФ придется решать непростую задачу: обеспечивать минимальные пороговые значения удельного присутствия отечественного продовольствия на внутреннем рынке и, как того требуют условия ВТО, снижать пошлины на импортные продукты питания, доля которых на российском рынке сегодня и так довольно высока. Так, по данным Федеральной таможенной службы, доля импорта продовольственных товаров и сырья для их производства в 2012 году достигала 13%. Данные Росстата свидетельствуют о том, что на российских прилавках удельный вес импортного молока достигает 26%, а мяса — до 41%.

Каким образом российские власти собираются совмещать две противоположности — большой вопрос. По мнению ряда экспертов, сам по себе упор на «автономность» — заведомо ложная цель национально политики в сфере продовольственной безопасности. По мнению Владимира Гаврилова, профессора Московской государственной академии ветеринарной медицины и биотехнологии им. К.И. Скрябина, продовольственная самообеспеченность не всегда достигается даже в экономически развитых странах. «Япония импортирует продовольствие в значительных объемах, и уровень ее продовольственной самообеспеченности составляет лишь 50%, однако нельзя сказать, что страна находится в продовольственной зависимости от других стран, т. к. экспортная выручка Японии значительно превышает расходы на импорт продовольствия», — утверждает Гаврилов в своем исследовании «К вопросу о продовольственной безопасности России».

Президент Института гуманитарных и экономических проблем продовольственной безопасности Александр Новиков утверждает, что существующие индикаторы продовольственной безопасности России отражают, в основном, объемы производимой сельскохозяйственной продукции, играющие, по его словам, важную, но не самодостаточную роль в наличии еды на столах россиян. По словам исследователя, основную угрозу продовольственной безопасности представляют низкий уровень доходов населения (если среднестатистический россиянин, по данным Новикова, тратит около половины своих доходов на еду, то средний американец тратит на питание менее 10% своего бюджета), а также низкое качество и скудный ассортимент продуктов питания, который себе может позволить рядовой россиянин.

Известную проблему представляет и оторванность российского понятийного аппарата, используемого в нормативных документах, от реальности. «В России в принципе отсутствует понятие устойчивой продовольственной системы, — утверждает Новиков. — В нормативных документах оно фактически подменяется такими вещами, как сельское хозяйство, аграрно-промышленный комплекс и так далее, то есть чисто отраслевыми понятиями.

Впрочем, и с сельским хозяйством, отмечают эксперты, в Доктрине продовольственной безопасности, далеко не все гладко. Координатор программ международной благотворительной организации «Оксфам» в России Юлия Евтушок, отмечает, что в условиях изменения климата одной из главных угроз для сельскохозяйственного производства, в особенности мелкотоварного, станут неблагоприятные погодные явления и стихийные бедствия.

В качестве примера Юлия Евтушок приводит катастрофические засухи 2010 года (когда прямой ущерб сельскому хозяйству в 43 субъектах России составил 42 млрд рублей) и 2012 года (когда российские аграрии понесли совокупные убытки в 37 млрд рублей), в результате которых многие хозяйства были поставлены на грань банкротства. «В Доктрине продовольственной безопасности говорится про агроэкологические риски, обусловленные неблагоприятными климатическими изменениями, однако не определены меры по снижению этих рисков. Хотя это уже давно не риски, а самая что ни на есть реальность, с которой уже невозможно не считаться. К сожалению, сегодня в России нет никаких госпрограмм, направленных на адаптацию сельского хозяйства к изменению климата, повышению устойчивости фермерских и личных подсобных хозяйств к стрессовым погодным условиям, — говорит Евтушок.

В 2012 году российский «Оксфам» провел совместно с Евразийским центром по продовольственной безопасности МГУ исследование влияния климатических изменений на производство сельскохозяйственных культур в различных российских регионах, в рамках которого были проинтервьюированы представители как крупных, так и малых сельхозпредприятий, а также держатели личных подсобных хозяйств.

Выяснилось, что многие хозяйства давно несут убытки от участившихся погодных аномалий и вынуждены самостоятельно, буквально наугад искать пути адаптации – почти при полном отсутствии поддержки со стороны государства.

В этом году «Оксфам» провел аналогичное исследование последствий засухи 2012 года и ее влияния на экономическое состояние фермерских хозяйств наиболее пострадавших регионов и на цены продуктов питания. По словам Юлии Евтушок, подобную работу «Оксфам» намеревается проводить и дальше, востребованность ее результатов довольно высока.

В целом, российское гражданское общество не проявляет большой активности в решении проблем продовольственной безопасности. Периодически эта тема звучит на заседаниях федеральной и региональных Общественных палат, и то в основном в контексте планируемой разработки законопроектов «О продовольственной безопасности» и «О коллективном питании в РФ», чем в 2013 году совместно займутся Госдума РФ и Общественная палата РФ. Без активного участия НКО и независимых экспертов высока вероятность, что столь актуальные для страны законопроекты превратятся в оторванную от реальности декларацию.

Дмитрий Шевченко

Из сборника "Устойчивое развитие в России"