Коренные малочисленные народы Севера в глобальном и региональном контексте

        В современных условиях, когда Арктика превратилась в арену жесткой геополитической борьбы, проблема коренных малочисленных народов Севера становится особенно актуальной. К сожалению, несмотря на принятые международные нормативно-правовые документы, федеральные законы и программы, защищающие интересы и права этих народов, порой их культура рассматривается как не имеющая особого значения для современности, а сами они – как помеха для индустриального развития территорий. 

Как-то в начале 1980-х гг. на одной из представительных конференций в новосибирском Академгородке, посвященной перспективам развития Сибири, я задал докладчику – известному экономисту – вопрос о том, каким образом учитываются в разрабатываемых перспективных программах интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (далее – народов Севера). Он честно ответил, что их интересы никак не учитываются, поскольку они, в силу своей малочисленности, абсолютно не значимы с экономической точки зрения – как трудовой ресурс, как рабочая сила для тогдашних грандиозных планов развития Сибири. И это при том, что большинство районов индустриального освоения непосредственно затрагивали (и продолжают затрагивать до сих пор) территории традиционного расселения и жизнедеятельности народов Севера, оказывая существенное, порой разрушительное, воздействие на все стороны их жизни.
 
Сохранение и развитие коренных народов как глобальная проблема.

В последние десятилетия наблюдается стабильный рост интереса мировой общественности к положению коренных народов, в том числе и малочисленных народов Севера. Решение глобальных проблем современности оказалось невозможно без учета их своеобразной культуры и опыта исторического развития.

В то же время мировое сообщество в лице Организации объединенных наций признает наличие исторической несправедливости в отношении многих коренных народов, проявляющейся в их колонизации, лишении земель, территорий и ресурсов, «что препятствует осуществлению ими, в частности, своего права на развитие в соответствии с их потребностями и интересами» [1].

Развитие коренных народов в разных регионах планеты превратилось в глобальную проблему. Фундаментальность ее состоит в том, что давление доминирующей культуры индустриального и постиндустриального общества оставляет все меньше возможностей для сохранения их традиционного образа жизни, материальных основ этнической культуры и самих народов как своеобразных этнических общностей. Этому во многом способствовала существовавшая до конца 1980-х годов в международном праве ориентация на языковую и культурную ассимиляцию коренных народов, которая воплощалась в государственной политике.

В конце 1980-х годов была осознана необходимость выделения специальных прав коренных народов и на международном уровне приняты важнейшие правовые документы. Наиболее значимые из них – Конвенция Международной организации труда №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.) [2] и Декларация ООН о правах коренных народов (2007 г.), работа над которой длилась более 20 лет. С 2005 г. ООН провозгласила второе десятилетие коренных народов мира.

Отметим Всеобщую декларацию ЮНЕСКО о культурном разнообразии (2001 г.) и «Конвенцию по вопросам охраны нематериального культурного наследия» (2003 г.) – дополнение к принятой в 1972 г. «Конвенции ЮНЕСКО по вопросам охраны мирового культурного и природного наследия». Разработчики исходят из убеждения, что «все народы вносят вклад в многообразие и богатство цивилизаций и культур, которые составляют общее наследие человечества» [3].

Принятие этих и других нормативно-правовых актов существенно повысило статус коренных народов, возведя проблему их сохранения и развития в ранг задачи общемирового значения. В них подтвержден широкий спектр прав аборигенных народов, в том числе на ресурсы и территории исконного проживания, а также другие важные для них полномочия. По мнению В.А. Кряжкова, только через обладание и реализацию особых прав малых народов, политику протекционизма и обеспечение определенных преимуществ можно добиться их реального равенства с другими народами и тем самым обеспечить социальную справедливость [4].

Как представляется, принятие указанных международных документов стало возможным благодаря широкому распространению представлений, исходящих из признания ценности и необходимости сохранения разных культур. Другим важным обстоятельством выступила активная борьба самих аборигенов против глобального давления доминирующего общества в защиту ценностей традиционной культуры, за официальное признание соответствующих коллективных прав. Это свидетельствует о становлении коренных народов в качестве самостоятельных субъектов межкультурных взаимодействий, осознающих свои интересы и проявляющих готовность и способность их отстоять.

«Подводные камни» взаимопонимания 

Примечательно, что Россия вместе с рядом других государств до сих пор не ратифицировала Конвенцию МОТ №169, которая вступила в силу в 1991 г. Она воздержалась также при голосовании по Декларации ООН о правах коренных народов (против выступили США, Канада, Австралия, Новая Зеландия).

В настоящее время к числу коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока официально относят 40 народов. Они расселены компактными группами в 28-и субъектах Федерации. В 2002 г. их общая численность составляла 244 тыс. чел.; численность отдельных народов колеблется от 41 тыс. чел. (ненцы) до 240 чел. (энцы) [5].

Данный факт означает, что на уровне отдельных государств существуют определенные препятствия для признания в полном объеме обозначенных норм международного права. Рассмотрим некоторые из них на примере регионов циркумполярного Севера.

Во-первых, Север представляет собой периферию евро-американской экономической системы. Составляя наиболее удаленную от центра и ничтожно малую по численности часть населения, народы Севера в каждой из стран Арктического кольца находятся в экономической и политической зависимости от центра. Наделение их широкими правами требует перераспределения власти между периферией и центром, на которое последний идет очень неохотно.

Во-вторых, коллективные права коренных народов, связанные с приоритетами в области природопользования, образования, социального обеспечения и т.д., противоречат господствующим идеям либерализма и установкам доминирующего большинства на абстрактно понимаемое экономическое и политическое равенство. Официальное признание широкого спектра особых прав аборигенов встречает противодействие со стороны властных структур и определенной части некоренного населения.

В-третьих, утверждение нового правового статуса народов Севера требует преодоления господствующих общественных стереотипов по отношению к этим народам, культура которых еще недавно рассматривалась как отсталая, подлежащая «цивилизационной» обработке в процессе модернизации.

В-четвертых, существует целый комплекс объективных проблем, усложняющих практическое решение вопросов, касающихся коллективных прав и современного статуса аборигенов. Речь идет о степени смешанности аборигенного и неаборигенного населения, уровне сложности этнической структуры, во многом определяемых масштабом достигнутого промышленного освоения. Там, где доля аборигенного населения высока, как, например, в Гренландии или на Севере Канады (примерно 85%), объективно проще решать проблемы обеспечения их коллективных прав. Наиболее сложной является ситуация на Российском Севере, где коренные народы в районах своего традиционного проживания составляют в целом менее 10% населения, а в некоторых районах – не выше 1%.

Однако, несмотря на вышеназванные трудности, правовой статус коренных народов Арктики практически во всех странах в последнее время изменяется в благоприятном для них направлении. Так, отдельные положения Конвенции МОТ № 169 все же нашли отражение в законодательной практике России. Это серия специальных Федеральных законов конца 1990-х – начала 2000-х годов: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», принятых на основе ст. 69 Конституции РФ. Активную роль в принятии важных законодательных актов играла и продолжает играть Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и ее лидеры, которые для решения насущных проблем могут выходить непосредственно на высший уровень государственной власти и обращаться к и влиятельным международным организациям.

Аборигенное право коренных народов и проблема их интеграции в современное общество

Официальное закрепление за коренными народами правового статуса, отличного от статуса других народов, означает признание их права на реализацию особого пути развития, в основе которого лежат ценности традиционного образа жизни. Данный факт свидетельствует, с одной стороны, о фрагментации общего правового поля и определенном обособлении системы их жизнедеятельности. С другой стороны, это характеризует процесс интеграции коренных народов в современное общество, ибо провозглашенный особый правовой статус есть не что иное, как признание мировым сообществом и доминирующим обществом отдельных государств их равенства среди остальных субъектов общественного развития.

Очень точно эту диалектику в свое время выразил заместитель президента Ассоциации инуитов Приполярья А. Лонге: «В условиях нарастающей интернационализации и урбанизации мы можем рассчитывать лишь на собственные силы, чтобы утвердить себя в качестве равноправных членов мирового сообщества... И в этом не противопоставление остальному человечеству, а наоборот, утверждение той очевидной истины, что мы, населяющие самую холодную часть планеты, – тоже люди, такие же, как жители Южной Азии, Африки, Европы, Америки, Австралии». Аналогичной является позиция инуитов по отношению к своему собственному государству: «Наше общее стремление сводится сегодня не к разрыву с государством, а к объединению с ним. Разумеется, мы не выступаем за локальный сепаратизм. Мы – за признание наших территорий в качестве равноправных с территориями других народов в рамках федеральных государств» [6].

Коренные народы Севера, выстояв в столкновениях с доминирующим обществом и заставив признать их право на особый путь развития, готовы сегодня пойти на взаимовыгодное сотрудничество с этим обществом, но только под своим собственным контролем. Официальное признание их особого правового статуса, базирующегося на исконном праве на самоуправление и на земли традиционного природопользования, выступает одной из необходимых предпосылок такого развития. С помощью официально признанных особых правовых норм коренные народы имеют возможность сохранять ценности традиционной культуры (как правило, в форме неотрадиционализма, о чем будет сказано ниже) и в то же время осваивать атрибуты современного общества, к числу которых принадлежит и само право. Если традиционная культура – способ адаптации народов Севера к экстремальным природно-географическим условиям, то особый правовой статус – необходимое условие адаптации к современным социальным условиям.

Таким образом, специфика интеграции коренных народов в современное общество опирается на их особый правовой статус и осуществляется преимущественно на базе ценностей не доминирующего, а традиционного общества, что создает условия для сохранения их этнической самобытности.

Кризис государственного программирования развития народов Севера

Факт принятия даже хороших законов еще не гарантирует их реализацию на практике. Достаточно привести яркий пример. Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» принят 10 лет назад, но до сих пор официально не утверждено ни одной такой территории. Анализ современной ситуации в России дает основание сделать следующий вывод: при позитивной динамике правового статуса жизнь народов Севера в период рыночных трансформаций существенно ухудшилась практически во всех сферах.

Реальное положение народов определяется не провозглашенными правами как таковыми, а экономической и политической ситуацией в стране, а также общей государственной политикой в отношении данной группы народов. Многие жизненно важные проблемы не находят разрешения, а некоторые даже усугубляются. Это относится и к самому праву. Так, в период после 2000 г. наблюдается определенная «правовая стагнация» и откат с уже завоеванных позиций, что выразилось в изъятии из федерального законодательства целого ряда важных ранее принятых положений, касающихся данных народов [7].

Главным механизмом участия государства в решении проблем коренных малочисленных народов Севера на протяжении многих лет являлась реализация Федеральной целевой программы их экономического и социального развития. В мае 2008 г. по инициативе Министерства регионального развития РФ было принято решение об отказе от данной практики и переходе на систему предоставления соответствующим субъектам Федерации субсидий на решение конкретных проблем развития малочисленных народов. Это произошло после того, как 21 ноября 2007 г. правительство РФ утвердило концепцию Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 г.» и поручило Минрегионразвития разработать ее проект.

На наш взгляд, есть основания говорить о кризисе концептуальных основ национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера и практики программирования.

Прежде всего, отметим серьезные проблемы финансирования. Например, в отдельные периоды 1990-х годов фактический объем финансирования соответствующей Федеральной целевой программы не превышал 4–5% от предусмотренного. Позднее положение изменилось, но не существенно. Так, в 2005 г. из федерального бюджета на нее было выделено 102 млн руб., в 2006–2008 гг. – по 207 млн руб. Сразу после ликвидации программы субсидии для всех народов Севера составляли 600 млн руб., но в настоящее время сократились до 240 млн руб. Дополнительное целевое финансирование в 2011 г. должно составить всего 80 млн руб. и целиком рассчитано на мероприятия в рамках программы проведения в России Второго десятилетия коренных народов мира. Определенные средства выделяются по линии общего финансирования проблем здравоохранения, образования, промыслового хозяйства и т.п. Однако в целом все эти суммы можно оценить как предельно малые, если учитывать масштаб проблемы в рамках страны.

Программный цикл последних 20-ти лет говорит о том, что ни одна из серьезных проблем народов Севера не получила удовлетворительного разрешения. В концепции Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 г.» содержался важный вывод: за последнее десятилетие произошло падение уровня жизни данных народов. Можно ли при этом говорить об эффективности политики государства?

Кризис программирования есть отражение общего кризиса сложившихся взглядов на развитие и решение проблем коренных малочисленных народов Севера, а также соответствующей государственной политики. В целом его можно оценить как кризис применения объектно-ориентированного подхода. Такой подход лежит в основе разного рода концепций и программ (всего мы обнаружили более 30 концепций и 80 программ), которые были разработаны в последние десятилетия в разных регионах России. Анализ их содержания показал, что они неявно содержат определенные концептуальные взгляды на судьбу коренных народов. Характерными являются следующие черты применения объектно-ориентированного подхода:

– субъектом программирования, а также многочисленных концепций развития этих народов выступают не они сами;

– народы Севера обычно воспринимаются как однородный укрупненный объект управленческого воздействия;

– акцент делается на внешних источниках их развития, на создание материальных объектов (строительстве жилья, школ, установки оборудования, создании объектов энергообеспечения и др.);

– подход совершено не стимулирует актуализацию позитивных жизненных сценариев развития самих народов.

Кроме того, следует иметь в виду, что даже если на реализацию программ выделяются определенные средства, то они часто не доходят до представителей коренных народов.

В современных условиях необходима реализация нового подхода. Его суть должна состоять в субъектно-ориентированной политике в отношении малых народов Севера. Главное – создать механизм учета социокультурного потенциала каждого из них, реальных проблем и перспектив их развития. К сожалению, на уровне государственной политики никто об этом не говорит. Но именно этот подход, на наш взгляд, должен быть положен в основу государственной политики.

Субъектно-ориентированный подход не заменяет, а дополняет объектно-ориентированный. Ясно, что нельзя отказываться от строительства школ, детских садов, других объектов социальной инфраструктуры, создания условий для развития экономических структур и т.п. Но этим нельзя ограничиваться.

Здесь нужно обратить внимание на ряд значимых моментов. Представляется важным выделение двух типов сценариев – позитивного и негативного. В первом народы Севера выступают в качестве активного субъекта, во втором они – лишь объекты внешнего воздействия. При недостаточной активности самих народов и преобладании активности пришлого населения неизбежны ассимиляционные тенденции в развитии народов Севера и другие негативные процессы [8].

Концепция предполагает проработку вопросов о том, как необходимо действовать, чтобы реализовался тот или иной сценарий. Поэтому без участия системы управления, активизации деятельности самих коренных народов, подключения усилий науки нельзя создать качественную, отвечающую интересам конкретных народов концепцию. И тем более – реализовать на практике.

Примеры концептуальных вопросов: народы Севера — это объекты или субъекты развития и управления? Основа их экономики — натуральное или рыночное хозяйство, традиционные или современные отрасли? И это касается всех существенных сторон жизни — проблем здоровья, семьи, образования, языковой политики, самоуправления и т.д.

Ю.В. Попков, доктор философских наук