Факторы, воздействующие на лесной комплекс Дальнего Востока и пути их оптимизации

Аналитическая справка, подготовленная Лебедевым Анатолием Викторовичем, председателем Совета ОО БРОК. 

1.    Лесной фонд ДВФО составляет 445 млн. га, или 80 % территории региона. Покрытая лесом площадь – 275 млн. га. Эксплуатационный запас хвойных пород – 17,5 млрд. м3, лиственных – 2,3 млрд м3. Заготовка древесины по округу на 2013 г. – 11-12 млн м3 (в 1990 году – 29 млн м3, в 2002 – 12 млн м3). В 2007 году до введения новых экспортных пошлин дальневосточная и сибирская древесина составляла 59 % рынка АТР, в 2013 году – 20 %. В 2014 году ущерб от выявленных лесонарушений в ДВФО составил 67 млн рублей, из них возмещается (по словам президента в 2013 г.) не более 2 %.

2.    Факторы, влияющие на качество и состояние лесов региона и зависимых от них сообществ трудно разделить на негативные и позитивные в силу многозначности функций самих лесов как природно-экономического комплекса. С одной стороны леса – это кладовая природных ресурсов, которые необходимо использовать. С другой – это уникальный природный комплекс, обеспечивающий среду обитания людям и множеству других элементов биосферы. С третьей – это естественный регулятор климатического и водного баланса, с четвертой – местообитание редких видов и средоточие культурных традиций населения. Большинство этих функций находится в естественной противофазе: при усилении и защите одной из них леса утрачивают ряд других, и наоборот. По этой причине стратегическое планирование и прогнозирование в лесном комплексе, как, впрочем, и в других отраслях, имеет смысл проводить в тесной увязке со всеми факторами развития конкретной территории – социально-экономическими, экологическими, геополитическими, культурно-демографическими и др.

1.    Приоритет экономической значимости лесов над социально-экологической. Этот фактор – базовый, исторически устоявшийся в советской лесохозяйственной науке, законодательстве и управленческой практике. Никуда не делся он и в капиталистической России, несмотря на декларируемые в нормативных документах социально-экологические и экосистемные приоритеты. По-прежнему нет реальных стимулов к комплексному использованию всех ресурсов леса и учету его экосистемных услуг, а прописанные в нормативных документах экологические ограничения при лесопользовании предполагают смехотворные санкции за нарушения, которые часто некому и незачем выявлять.

      Возможное решение: законодательно обязать распорядителей лесфонда при выставлении участков на конкурс или аукцион включать в его условия для пользователей оценку и неистощительное освоение всех имеющихся недревесных ресурсов, включая использование порубочных остатков как источник дровяной древесины для местных нужд.       

2.    Разрушение промыслово-заготовительных и сельскохозяйственных предприятий и кооперативов в таежной зоне в 1990-х. Процесс вышвырнул в безработные без всякой господдержки тысячи таежников, имевших ранее устойчивый заработок, плановую сезонную работу, рынок своей продукции и глубоко заинтересованных в сохранении таежных комплексов. Не имея опыта в предпринимательстве, никем не обученные, таежники начали наспех прибирать к рукам и чинить разбитую технику, в том числе по дешевке распродаваемую ликвидируемыми воинскими частями, чтобы начать рубить лес – самый востребованный, доступный и доходный и ресурс. Сегодня эта армия бывших работников промхозов и совхозов сформировала невиданное количество мелких фирм, чьи запросы в деловой и дровяной древесине намного превышают возможности доступного лесфонда. В то же время недревесные ресурсы тайги и земли аграрного назначения остаются неиспользованными.

     Возможное решение: Придать статус приоритетной и обеспечить соответствующими льготами Государственную Стратегию и региональные программы развития сельских территорий на период да 2030 года (Утверждена распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. N 151-р)

Акцент при этом должен быть сделан на возрождение охотничье-промыслового и сельского хозяйства как основы экономики таежного края, альтернативы браконьерству и коррупции в лесном бизнесе и альтернативы крупным инвестпроектам, порождающим критические дисбалансы в социально-экономическом и территориальном развитии.

3.    Китайская экспансия и лесной рынок. С открытием границ китайцы хлынули на Дальний Восток за древесиной, обеспечив взрывной рост своих приграничных районов при сохранении нищеты и расцвете коррупции в соседних российских. Этот закономерный процесс имел и имеет много разных последствий, но основных – два. По мнению таежников, китайцы в середине 1990-х по сути спасли сотни сел ДВ от вымирания, стимулируя массовые нелегальные и полулегальные лесозаготовки и вывоз круглого леса. Однако безграмотные и коррумпированные российские власти, вместо того, чтобы использовать этот процесс для возрождения таежного региона с полным спектром используемых ресурсов и традиционной продукции, смогли вырастить лишь совершенную криминальную модель по разорению ценных лесов в угоду китайскому развитию.

Принимаемые в последние 15 лет фискальные меры по ограничению нелегального приграничного оборота древесины остаются неэффективны в силу отсутствия широкого общественного контроля и поддержки, системного учета всех социально-экологических и культурно-политических факторов в обеих странах, тотальной коррупции в надзорных органах и низкого их финансирования.

     Возможные решения. – Жесткое административное ограничение числа пунктов приема древесины на территории края по образцу 2005-2006 годов (не более 20 вместо ныне внесенных в реестр 450);

- Перерегистрация лесозаготовительных предприятий края с отказом в предоставлении права на лесозаготовку и всесторонней поддержкой промыслово-заготовительных и сельскохозяйственных направлений для лиц и малых предприятий, имеющих соответствующий прошлый опыт.

- Принятие соответствующих дипломатических усилий в отношении Китая на межгосударственном и межрегиональном уровне для принуждения рыночных партнеров к полному публичному раскрытию китайской таможенной статистики по конкретным парам экспортер-импортер, породам, объемам и погранпереходам.   

4.    Лесные планы и Схемы территориального планирования регионов.

       В 2016 году регионам ДВ предстоит начать обновление 10-летних Лесных планов, которые в 2007 году разрабатывались в крайней спешке и в большинстве остались символическими бумажными документами ограниченного использования. В практической работе лесных Департаментов в основном используются Регламенты лесничеств как основа для организации лесопользования. Этот факт – отсутствие комплексного территориального подхода при разработке ведомственных планов – породил множество проблем в лесном комплексе (как и в других отраслях), с которыми чиновничество продолжает бороться теми же непрофессиональными приемами, рождая новые неэффективные программы и законы и тратя на это впустую бюджетные деньги.

      Возможные решения: - Государству следует отдать федеральным округам и регионам ВСЕ полномочия по стратегическому планированию развития, в том числе в лесном комплексе, отдав координирующий приоритет институту Схем территориального планирования (СТП). Этот процесс должен быть исключен из системы госзаказов через аукционы и конкурсы и основан на демократическом и публично открытом процессе координации развития с участием наиболее активной, бескорыстной и уважаемой части МЕСТНОГО гражданского общества. В Приморье прообразом такой системы могут стать Общественные экспертные Советы при губернаторе, если их удастся избавить от ведомственно-тематической разобщенности и нацелить исключительно на решение стратегических задач по территориальному планированию и размещению производительных сил с учетом всех экологических, миграционных, социо-культурных, финансово-экономических и градостроительных факторов.

5.    Лесной кодекс 2007 года. Он решил две давно назревших задачи:

окончательно вернул полномочия по распоряжению лесфондом в регионы,

сохранив право собственника за государством. И сделал попытку развести функции управления и пользования лесами по разным структурам. Однако попытка была стыдливая: и органы управления и распоряжения – лесничества, и муниципальные или региональные пользователи в виде хозяйствующих субъектов

типа КГУПов остались под единой административной крышей региональной

власти. А власть всегда (по крайней мере в новой буржуазной России) на первое место ставит извлечение доходов, а развитие территории – на последнее.

     Хотя в части отказа от приватизации лесов Кодекс был победой, одержанной в ходе многолетней борьбы с бизнесом, Кодекс сохранил ряд пороков прежней системы лесоуправления и привнес новые, в частности (возможные меры обозначены по пунктам в скобках):  

а) - отказ от разрешительной формы лесопользования в виде лесобилета в пользу уведомительной лесной декларации, несовместимой с жестким контролем

объемов заготовки (целесообразно возродить разрешительный документ с фиксированным объемом заготовки, ее точным адресом и возможностью общественного контроля).

б) – ликвидация механизма передачи лесных участков в пользование для малого местного бизнеса и муниципальных нужд по конкурсу с ограничением обязательных платежей (возродить практику конкурсов);

в) - возможность приватизации лесных земель и лесов, в том числе выполняющих защитные функции или обладающих высокой ценностью, без обязательств

нового собственника по сохранению этих функций и ценностей (обязать распорядителей лесными землями предусматривать при передаче в пользование и собственность обременения по сохранению лесов).

г) - отсутствие стимулов к экологически и социально эффективному управлению лесами, в отличие от стимулов к экономической эффективности любой ценой (установить сохранение и поддержку социально-экологических функций лесов в качестве первого приоритета в лесном законодательстве) .

д) - отсутствие механизма согласования и учета интересов разных пользователей одного участка для разных видов пользования (разработать механизм с акцентом на приоритет недревесных пользований в интересах местных сообществ).

е) - отсутствие механизма резервирования лесов для государственных и общественных нужд, в том числе для создания ООПТ (создать механизм).  

ж) - одновременная передача на региональный уровень функций организации лесопользования, лесного контроля и надзора. В итоге леса, остающиеся в федеральной собственности, остаются без контроля со стороны собственника. Это создает условия для разорительного использования (возродить систему федеральной лесной инспекции).

з) - отсутствие института экологической экспертизы проектов освоения лесов, что ликвидирует возможность независимого контроля за качеством и экологической безопасностью планируемой деятельности и закрывает существовавшую ранее возможность общественных слушаний (пересмотреть перечень объектов экологической экспертизы).

и) - исключительно аукционная форма доступа к лесным ресурсам, не позволяющая учитывать социальную значимость претендентов и перспективы развития территории за исключением приоритетных инвестпроектов (возродить практику предоставления участков в пользование для местных нужд через конкурсы с учетом социально-экологических приоритетов).

к) - отсутствие ясных указаний на то, кто отвечает за тушение лесных пожаров и как должна быть организована система охраны лесов от пожаров на уровне региона (уточнение распределения функций, полномочий и ресурсов по предупреждению и тушению лесных пожаров).

6.      Санкт-Петербургская Декларация по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе Европы и Северной Азии (декабрь 2005 г.). Принятый в рамках этого межправительственного процесса Индикативный план действий для России предписывал Правительству, законодателям и ключевым операторам рынка значительный ряд шагов по преодолению пороков отрасли. В основном эти пороки касались легальности заготовки древесины, поставляемой на мировой рынок. Ряд этих действий был формально совершен в последующие 7 лет в виде серии поправок и дополнений к закону и большого пакета нормативных документов, включая долгожданный Приморский закон об обороте древесины от декабря 2013 года и одновременные дополнения в Лесной кодекс РФ. Однако решительный отказ Китая сделать прозрачными цепочки перепродаж импортных лесоматериалов на своей территории обесценивает попытки стран – экспортеров и конечных потребителей по исключению сомнительной древесины из оборота.

       Возможные решения. - - Принятие соответствующих дипломатических усилий в отношении Китая на межгосударственном и межрегиональном уровне для принуждения рыночных партнеров к полному публичному раскрытию китайской таможенной статистики по конкретным парам экспортер-импортер, породам, объемам и погранпереходам.  

7.     Постановление Правительства о Приоритетных инвестиционных проектах в лесном комплексе (№ 419 от 30 июня 2007 г.). Начато формирование списка проектов под контролем Минпромторга, что сразу породило массу недоразумений, экологических и социальных рисков из-за отсутствия должной координации процесса с МПР и Рослесхозом. В список вошли наиболее крупные и сомнительные компании, сумевшие подкупить министерских чиновников ради гарантированной 50%-ной скидки на арендные платежи и доступа к новым лесным ресурсам без аукциона. Это породило взрыв конфликтов в ресурсно-дефицитном Приморье и судебных процессов. Главной проблемой, которую породила эта инициатива, стала возможность предоставлять под такие проекты защитные леса в порядке ухода – это явилось нарушением базовых принципов лесопользования и самой идеи приоритетных проектов, нацеленных не на увеличение объема заготовки, а на углубление переработки сырья.

      Возможные решения. Полный пересмотр модели приоритетных проектов, с передачей всех функций в Рослесхоз, полным общественным контролем на уровне регионов с учетом территориальных приоритетов, отказом от выделения добавочного лесфонда на льготной основе, активизацией аренды по недревесным пользованиям. 

8.    Поправки к ЛК 2008-2012 г. – ряд позитивных шагов по оздоровлению ситуации: упрощен доступ граждан на арендные участки леса с целью заготовки недревесных продуктов для собственных нужд, возврат лесникам полномочий по контролю, приняты правила ухода за лесами, регламенты по выделению защитных лесов и многое другое. Одновременно по линии КоАП резко увеличены штрафы за нарушения. Все эти поправки имели здравую тенденцию к усилению лесного контроля. В то же время они расширили права лесохозяйственных органов на освоение защитных лесов в интересах региональных властей и бюджетов, что продолжает наносить ущерб экологическим и экономическим качествам защитных лесов.

     Возможные решения. Узаконить многократные требования экологов и установки Лесной политики об отказе от любых заготовок древесины в защитных лесах, возможно за исключением сухостоя и ветровалов под надзором инспекторов. Добиться обязательности широкого общественного контроля при проведении проверок и выявлении лесонарушений, создать систему их профессионального освещения в СМИ.  

9.    Приморский закон и дополнения к ЛК от декабря 2013 г. по контролю оборота древесины. Этот закон опоздал лет на 15, его реализация идет очень непросто в силу технической сложности самих процедур контроля и в силу устойчивости коррупционных связей в лесном комплексе. Факт принятия таких законов одновременно в крае и в России говорит о наконец созревшей политической воле правительства по ограничению теневого лесного рынка и нелегальных заготовок. В то же время возникает ряд вопросов. Около 10 лет назад власти и УВД края пытались ограничить количество пунктов приема древесины, где происходит и легализация краденого леса. Таких пунктов было решено оставить всего 17. Но в силу законодательных проблем наладить их реальный контроль так и не удалось. Сегодня в рамках нового закона в реестр таких пунктов уже включено 450 (!) юридических лиц. Очевидно, что при сложившейся разрухе в управлении отраслью и коррупции контролировать такое число точек невозможно.

     Возможные решения. Законодательно и административно ограничить число легальных пунктов приема древесины, не превышающее 20 по краю, обеспечив постоянный и общественно прозрачный контроль их деятельности и системы учета поступающей и отгружаемой древесины.      

10.  Запрет на заготовку (вырубку) липы. В настоящее время эта важная тема, инициированная приморскими учеными и активистами, находится на рассмотрении Общественного Совета при Рослесхозе и в руководстве МПР. Решение должно быть всячески ускорено, если край и Россия хотят сохранить ключевое положение на мировом рынке экологически чистого меда.

     Возможное решение: как предлагалось в одном из решений Общественного экспертного совета по экобезопасности при губернаторе Приморья как традиционно ведущего субъекта по пчеловодству, целесообразно выделить в крае специальные зоны концентрации медоносов, наиболее популярные среди пасечников, ограничив или полностью запретив на них заготовку липы. Эти зоны должны быть отражены в Лесном плане края и соответствующих регламентах лесничеств.

11.  Использование городских защитных лесов. После почти трех лет активной работы экологов общественной организации БРОК с органами власти и надзора Владивостока, Приморья и ДВФО краевая прокуратура выиграла суд по иску к мэрии Владивостока в связи со множеством нарушений закона при передаче в пользование лесных земель в черте города (более 40 тысяч га). Определением судебной коллегии краевого суда от апреля 2014 года администрация города, в течение многих лет инициировавшая уничтожение защитных лесов и краснокнижных видов руками арендаторов, обязана провести полноценное лесоустройство и зонирование городских лесов, разработать регламенты пользования и обеспечить их постановку на кадастровый учет к 1 июня 2015 года. При этом администрация в спешном порядке в настоящее время спешит распродать как можно больше новых незаконных участков. Эклоги обратились в прокуратуру с предложением ввести мораторий на передачу новых участков в пользование и на реализацию уже полученных незаконно правоустанавливающих документов в лесах города до исполнения решения суда в полном объеме.

       Рекомендация: органам лесного хозяйства и надзора необходимо проследить, чтобы при проведении лесоустройства в городских лесах были максимально учтены интересы граждан и обеспечена полная гласность и участие гражданского общества в подготовке документов и зонировании.    

12.    Заградительные пошлины на экспорт круглого леса. Данный эксперимент правительства РФ следует считать полностью неудачным, поскольку он радикально не развернул отрасль в сторону резкого роста объемов переработки (в экспорте 2014 года круглый лес из Приморья по-прежнему составлял 78%). Предприятия, имеющие грамотную стратегию, начали развитие переработки намного раньше введения пошлин, в том числе и с целью насыщения внутреннего спроса на пиломатериалы. Зато значительные сегменты внешнего рынка АТР дальневосточными лесоэкспортерами были утрачены. Возвращение утраченных рынков сбыта – задача намного более сложная, чем фискальный инструмент пошлин, она требует не просто маркетинговых, но и серьезных дипломатических усилий. В условиях значительного спада строительной индустрии возникают проблемы и с внутренним рынком лесоматериалов, что создает добавочные проблемы для компаний.

      Возможные решения: в условиях резкого обвала рубля экспортерам, имеющим стабильную выручку в валюте, стоит обратить особое внимание на анализ внешних рынков с целью поиска новых и возвращения утраченных за счет более гибкой ценовой политики.